百城“土地財政”的路徑依賴與趨勢

　　來源：中國指數研究院公眾號  

　　長期以來，土地出讓收入都是地方政府財政收入的重要來源，但賣地規模受房地產市場周期性影響明顯，尤其是今年以來，隨著調控政策的持續深化，各地土拍條件不斷升級，疊加房企融資環境收緊、償債壓力加大等因素，企業拿地趨于謹慎，部分附帶條件較多的地塊遭遇流拍。而土地市場的調整將直接導致地方政府土地出讓收入面臨波動。

　　在此背景下，本文將通過對全國及百城財政數據的分析，探究各城市對“土地財政”的依賴程度，以及未來在市場降溫與土地流拍背景下，哪些城市將面臨較大的財政壓力。

　　01“土地財政”的起源與運行機制

　　土地是財富之母，“土地財政”幫助城市完成原始資本積累，是特殊環境下地方政府的理性選擇，但過度依賴模式不可持續

　　關于“土地財政”的定義，學術界并沒有形成統一的標準，綜合各方表述，大體可以概括為：地方政府依托其對土地的壟斷供給，通過出讓土地使用權的方式來獲得土地出讓金以增加政府收入的現象。

　　對于“土地財政”的起源，目前國內的一個普遍認識是，1994年的分稅制改革壓縮了地方政府的稅收分成比例，地方政府事權與財權不匹配，地方政府財力不足，而土地收益劃歸地方奠定了地方政府走向依賴“土地財政”的基礎。

　　“土地財政”模式使地方政府通過出讓土地使用權完成了城市的原始資本積累，以此推動城市的工業化與城鎮化發展，正向作用十分顯著。

　　“土地財政”的負面效應主要在于其已經逐漸成為導致房價過快上漲的重要因素之一，同時也是地方債務的潛在風險來源。高房價推高人力成本上升的同時也推動了投機行為，對實體產業產生擠出效應，并損害社會公平、固化貧富差距；高庫存和高債務則暗含系統性金融風險，以上都有可能成為經濟發展的潛在隱患。

　　“土地財政”模式在市場運行中會強化周期趨勢

　　圖：房地產市場各主體作用機制

資料來源：中國指數研究院綜合整理

　　多年來，作為土地的唯一賣方，地方政府通過出讓土地獲得收入，這部分收入除征地拆遷補償等支出外，凈收益部分主要投向了城市基礎設施建設，從而推動城市化進程。

　　正常情況下，城市通過發展產業并完善基礎設施帶動資產升值，同時吸引人口流入，進而產生新的購房需求，帶動房地產實現平穩增長。但在實際市場運行中，政府與其他市場主體一樣，有明顯的順周期市場行為，且地方政府作為土地唯一供應方，對市場節奏的影響力更為突出，因而對市場周期的影響也超過其他主體。

　　在上行周期的啟動階段，貨幣信貸環境寬松，因此房企獲得更多的低成本資金用于拿地，土地市場競爭激烈，土地溢價較高；而地價上漲必然會傳導至房價上漲，上漲預期一旦形成，將使大量需求提前入場，甚至出現大量投資投機需求，導致供求矛盾加劇，進一步推動地價與房價上漲。在此過程中，地方政府獲得較多的土地出讓收入，“土地財政”依賴度提升。

　　而在市場下行初期，市場流動性收緊，調控升級，購房者觀望情緒上升，市場運行速度下降，企業資金鏈趨于緊張，拿地節奏放緩，而地方政府初期為維持出讓收入的總量規模，會傾向于多出讓土地，造成供應加大，加速市場下行速度，但隨著流拍、底價成交成為主流，地方政府供地意愿也將明顯下降，土地出讓收入顯著回落。

　　02全國土地出讓金規模

　　2017年全國土地出讓金收入與地方政府一般公共預算收入比值達0.55

　　地方政府財政收入包括一般公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入和社會保險基金預算收入四項。地方一般公共預算收入由稅收和非稅收入構成，是最主要也是最直接反應城市財政實力的指標。而我們常說的“土地出讓金”收入則計入政府性基金預算中，是基金收入的主要來源。隨著地方國企改革，國有資本經營預算收入占比已非常小（1%），而社?；饘？顚Ｓ茫瑤缀醴忾]運作。因此，一般公共預算收入和政府性基金預算收入是地方政府的主要財源。

　　2017年，全國地方本級一般公共預算收入為91469億元，而政府性基金預算收入中，國有土地使用權出讓金收入為49997億元。國有土地使用權出讓金收入/地方本級一般公共預算收入=0.55，這一比例較2016年提高13.8個百分點，已接近2011和2013年水平，當前地方政府對“土地財政”的依賴度已偏高。

　　圖：地方政府土地財政依賴度

注：圖中數據均為決算數，數據來源：財政部

　　如果從廣義口徑來看，“土地財政”除了包括土地出讓金收入外，還包括國有土地收益基金收入、農業土地開發資金收入以及房地產相關稅收（契稅、土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅），因此廣義口徑計算的“土地財政”依賴度還會更高。

　　圖：地方本級一般公共預算收入、稅收、政府性基金收入及國有土地使用權出讓金收入同比增速

數據來源：財政部

　　從上圖可以看出，稅收主導的一般公共預算收入增速自2014年以來已降至10%以下，走勢相對平穩。而土地出讓金增速卻呈現明顯的周期性波動，通常土地出讓收入的增長或源于土地供應增加，或源于地價上漲，而2016年以來，這兩種情況同時出現，帶動土地出讓收入大幅增長。稅收增長平穩而土地出讓收入因上行周期而加速增長，因此近年來地方政府對“土地財政”的依賴度不斷提升。

　　03百城樣本

　　百城“土地財政”依賴度持續攀升，二線依賴度最高，三四線提升最快

　　本文采用“城市國有土地使用權出讓金收入/地方一般公共預算收入”來衡量一個城市對土地財政的依賴程度。

　　圖：2017年百城及不同城市“土地財政”依賴度

數據來源：各城市財政局

　　從全國和百城平均水平來看，近三年“土地財政”的依賴度持續攀升，尤其是2017年各城市土地出讓收入大幅提升，百城平均依賴度達0.68，較上年提高19個百分點。

　　其中，二線城市因處于城市快速擴張期，需求旺盛，市場熱度高，供地規模大且房企競爭激烈，導致土地出讓收入較高，“土地財政”依賴度在各線城市中最高。

　　三四線城市自身經濟體量有限，抗風險能力不足，但在棚改及行業上行周期帶動下，部分城市土地出讓收入大幅增長，“土地財政”依賴度較上年提高0.21至0.64。

　　而一線城市產業相繼轉型，逐漸進入后工業化階段，城市發展開始以運營存量為主，“土地財政”依賴度處于較低水平。

　　溫州、合肥“土地出讓金/一般公共預算收入”比值高達1.70，“土地財政”依賴度高

　　圖：2017年百城“土地財政”依賴度TOP50

數據來源：各城市財政局

　　2017年，百城中15個城市土地出讓金收入已超過地方一般公共預算收入，“土地財政”依賴度相對較高。其中，溫州、合肥2017年土地出讓收入是地方一般公共預算收入的1.7倍，尤其是合肥近兩年這一比例均在1.5以上。佛山、常州、湖州、嘉興等城市比值也超過1.2，其中常州已連續3年超過1。

　　我們前面提到過政府出讓土地是實現社會基礎設施建設、公共服務以及城鎮化的重要手段，因此，對土地財政的依賴也與城市的發展階段有關，多數發達的二線城市因處于城市快速發展期，城市化需大量資金投入，土地資源相對充足，政府賣地意愿較強。2017年，二線城市中，重慶、杭州、蘇州、南京等土地出讓金均超過1500億元，武漢、天津、成都、合肥也超過1000億元。

　　而一線城市，得益于城市優質的產業結構，稅收收入相對充足，土地出讓收益已經僅占很小的部分，上海和深圳2017年土地出讓收入與一般公共預算收入比值僅為0.27。

　　圖：2015-2017年主要城市“土地財政”依賴度走勢

　　從依賴度走勢來看，絕大多數城市近三年“土地財政”依賴度持續走高，并于2017年達到峰值，湖州、溫州、菏澤、嘉興、贛州等城市，2017年土地財政依賴度均大幅提升。

　　04財政收入結構與城市風險

　　稅收占比低且土地財政依賴度高的中小城市在市場下行周期中財政波動性較大

　　從財政收入的構成來看，稅收占比高反映出地方財政的發展質量、營商環境和財政收支穩健。而土地出讓收入則會受到房地產行業周期影響，具有不穩定性，因而土地出讓金與公共預算收入比值越高，財政收入可能存在的波動性也就越大。

　　稅收占比：稅收/一般公共預算收入近三年均值（2015-2017），百城平均為76%；

　　土地出讓金占比：土地出讓金收入/一般公共預算收入近三年均值，百城平均為0.52。

　　以百城平均水平為界，可將城市大致分為以下四類：

　　圖：城市分類（氣泡大小為常住人口規模）

數據來源：各城市財政局

　　第Ⅰ類城市稅收占比高，土地依賴度較低。此類中包含北上深三個一線城市，因為已經越過城市擴張期，且產業稅源豐富，土地依賴度偏低；昆山、東莞等發達都市圈的三四線城市產業發展領先，土地供應平穩，對“土地財政”依賴度也較小。

　　而沈陽、哈爾濱、大連等東北的二線城市近幾年市場表現一般，土地出讓收入并未出現顯著增長。鞍山、營口、西寧等城市則因經濟發展較落后，土地市場熱度不足，雖然稅源穩定，但財政規模較小，后續財政增收乏力。

　　第Ⅱ類城市稅收占比高，財政質量好，但土地出讓金收入相對公共財政預算收入偏高，易受行業周期影響。此類城市以杭州、合肥、武漢、蘇州等快速發展的二線城市為主，房地產市場熱度高，土地出讓金規模不斷擴大，同時此類城市經濟增長動力足，財政收入穩健，因此具有較強的抗風險性。

　　而溫州及山東的菏澤、日照等城市，得益于大規模的棚改貨幣化安置，土地出讓金收入大幅提升，但未來隨著棚改貨幣化比例下調，此類城市需求難以為繼，土地收入或將顯著回落。

　　第Ⅲ類城市稅收占比低于百城平均水平，而又過于依賴土地出讓金收入，財政收支不穩定性偏高。其中，鄭州、成都、重慶等中西部二線城市處于快速工業化階段，對投資依賴度較高，同時，人口規模普遍較大，住房需求較旺盛，對土地高供給可進行消化，因而高依賴度帶來的風險偏小。

　　而衡水、綿陽等三四線城市稅收占比偏低且土地財政依賴度偏高，城市財政收入來源面臨較大不確定性，另外，人口規模偏小也導致大量供地將帶來明顯的去化風險。

　　第Ⅳ類城市多處于工業主導發展階段，稅收占比低于百城平均水平，除天津、西安、長沙、青島等二線城市外，大部分城市房地產市場潛力較小，對土地出讓金收入依賴度低。

　　天津等城市近幾年一般公共預算收入增長較為緩慢，財政收支壓力增大，而土地出讓金增速較快，目前依賴度雖然較低，但已呈逐年上升之勢。長沙、青島則因前期供應量較大，近三年供應規模明顯下滑，當前“土地財政”依賴度保持較低水平。

　　結語

　　通過前述對比可以發現，賣地收入已經成為很多城市財政收入的重要組成部分，尤其是近兩年，伴隨市場快速升溫，很多城市的“土地財政”依賴度已達到較高程度，甚至土地出讓收入已經超過了由稅收構成的一般公共預算收入。

　　但賣地模式具有階段性、不穩定的特點：隨著地產調控政策不斷加碼，土地市場已出現明顯降溫，賣地收入回落的風險不斷加大。而政府債務的主要償還來源就是土地出讓收入，若未來土地出讓收益出現下滑，地方政府將面臨巨大的債務壓力。同時，地價上漲帶來的一系列成本上升將對實體經濟造成傷害，不利于城市長期可持續的發展。

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責任編輯：謝長杉