在經歷了“網運分離”方案流產，“網運合一，區(qū)域競爭”方案擱置之后，停滯已久的鐵路改革至遲將在年底前出臺最終方案

　　本刊記者 唐錚/文

　　自從鐵道部提出的“網運分離”方案(即鐵路路網與運輸分離，分別組建公司)于20

蔡依琳演唱會票價1元? 法拉利版奧林巴斯現(xiàn)身 海納百川 候車亭媒體 財富之旅誠邀商戶加盟

02年無疾而終，中國的鐵路改革似乎就進入了沉默期。6月以來，這種沉寂正在被悄悄打破。

　　2004年6月初傳出消息，中國國際金融有限公司(中金公司)受鐵道部委托，正在研究制定鐵路系統(tǒng)股份制改革的方案；6月下旬，全球四大會計師事務所之一的畢馬威(KPMG)證實，他們已經拿到了為鐵道部做海外IPO上市審計的項目。

　　最初的風聲來自鐵道部。今年2月22日，鐵道部部長劉志軍在全國鐵路工作會議上部署2004年鐵路工作時表示，中國鐵路部門將“結合主要干線客運專線和城際客運鐵路等項目建設，積極尋求境內外投資者，以股份制形式聚集社會資本，探索鐵路建設和運營管理的新路”。

　　與此同時，國家發(fā)展和改革委員會(簡稱發(fā)改委)對鐵路全行業(yè)的股份制改革方案正在緊鑼密鼓地制定當中。發(fā)改委綜合交通運輸研究所副所長汪鳴向《財經》透露，研究所從今年開始，陸續(xù)接受了一系列研究課題，其中包括鐵路主業(yè)人員分流，運輸組織等內容，主要是為發(fā)改委制定方案提供輔助性意見。而發(fā)改委交通運輸司司長王慶云證實，目前方案正在多方征求鐵路部門和有關專家的意見，最遲將于年底出臺。

　　種種動向顯示，停滯已久的鐵路改革出現(xiàn)重大進展，這次，總資產高達5000多億元的“巨無霸”鐵道部真的要全面改革了嗎？

　　“從改革開放到現(xiàn)在，鐵路一直是瓶頸狀態(tài)，每次剛要有所緩解的時候，‘嘭’地又是一個瓶頸。”鐵道部發(fā)展計劃司司長黃民說，“鐵路再不發(fā)展，就會拖小康社會的后腿。”

　　主業(yè)改革開局

　　《財經》調查得知，經過了漫長的對于鐵路邊緣性業(yè)務的剝離和改制，目前鐵路改革的手術刀終于指向了最核心的主營業(yè)務，即客運與貨運服務，以及鐵道部一竿子插到底的行政管理體制。不過，各條線索指向的股份制改革卻并不完全是一回事。

　　畢馬威的一位知情人士透露說，鐵道部向畢馬威表示了要委托其進行上市審計的意向，但是具體的上市項目還在確定當中。據(jù)他估計，鐵道部年末成立的三家公司——中鐵集裝箱運輸有限責任公司、中鐵特貨運輸有限責任公司、中鐵行包快遞有限責任公司，最有可能成為首批上市的對象。中鐵集裝箱運輸有限責任公司辦公室主任王榮輝在接受《財經》采訪時表示：“目前還沒有接到允許公司上市的通知，但是在成立之初，公司已有上市的打算和準備。”

　　在觀察家看來，鎖定這三家公司的最大原因是，在IPO之前，所有公司必須先進行必要的股份制改造。而在正在醞釀政企分開的鐵道部內，去年成立的這三家公司更符合上市的條件。

　　三家公司于2003年底先后掛牌，它們的成立被業(yè)內認為是鐵路主業(yè)改革跨出的有實質意義的第一步。三家公司的注冊資金分別為，中鐵集裝箱運輸有限責任公司22億元、中鐵特貨運輸有限責任公司10億元和中鐵行包快遞有限責任公司10億元。據(jù)悉，一些國內主要鐵路貨運干線也有可能列在上市范圍內，但最終是否能夠成功上市，還要依據(jù)發(fā)改委出臺的鐵路股份制改革方案而定。

　　這個屢次被畢馬威提及、對上市起到決定性作用的股改方案，由發(fā)改委交通運輸司負責制定，屢經周折而一直未見分曉。交通司一位工作人員透露說，該方案已經過80余次討論修改，還要再與相關研究部門進行商討才能最終出臺。

　　在得知鐵道部也正在委托中金公司進行這方面工作的時候，交通運輸司鐵路處的工作人員顯得頗為驚奇，他對此并不知情。“他們作為相關單位，做一些方案也是必要的。但是只有一些輔助和參考作用，最后的方案決策權肯定是在發(fā)改委。”而鐵道部和中金公司對于正在進行的工作均保持緘默。

　　各方的謹慎不難理解。中國的鐵路改革自從2000年浮出水面，屢經周折，至今仍未現(xiàn)出清晰輪廓。鐵道部在2001年提出“網運分離”的改革方案，此后不見下文。2003年，原來網運分離方案的主要推動者原鐵道部部長傅志寰退休，劉志軍接任。隨后不久，業(yè)內普遍流傳鐵路改革方案制定工作已經從鐵道部轉移到發(fā)改委。

　　然而，留給發(fā)改委的時間已經頗為緊迫。在入世協(xié)議中鐵路運輸是最后開放的行業(yè)之一，但是到2007年鐵路所有客貨運服務也將全部向外資開放，如何在這個時間之前完成鐵路體制改革，便成了一件迫在眉睫的大事。

　　如果再考慮到在外資進入之前營造渠道，讓國內民間資本先行進入，這個日程就還要大大提前。根據(jù)入世時的協(xié)定，自2003年起，中國將允許外資入股鐵路貨運服務，但中方仍須保持大股東地位；2004年開始，允許外資控股；至2006年，鐵路貨運將全面開放。截至今年7月，方案仍然遙遙無期，顯然已經遠遠落后于當時承諾的進度。

　　饑餓的鐵路

　　在入世壓力逼近的同時，鐵路建設資金的匱乏問題已經到了刻不容緩的程度，業(yè)內人士普遍認為，這是鐵道部急于在主業(yè)進行股份制改造的更直接動力。

　　一方面是鐵路運力不足急需建設；一方面是資金來源有限，日常運營都常年微利或虧損，這是中國鐵路自20世紀80年代以來就面臨的一個兩難處境。而中國經濟在2003年突然加快速度，使矛盾更加激化。

　　據(jù)鐵道部運輸局提供的數(shù)字顯示，2003年，擔當電煤運輸主力的鐵路感受到了從未有過的壓力。當年冬天全國煤炭日均申請車皮達7萬車左右，但受制于運力，每天只能滿足4萬車左右。運量不足，致使河南、江蘇等幾個省份主力電廠的存煤量長期處在逼近或低于警戒線的狀態(tài)。今年3月底，全國的運輸車皮需求量達每天28萬輛，而受春運協(xié)調的影響，鐵路能夠滿足的運力不足10萬輛，缺口接近2/3，使得煤炭、糧食、化肥等農用物資難以送達，一度影響了部分地區(qū)的春耕春種。

　　疏通鐵路瓶頸的根本之道在于修建更多鐵路。鐵道部部長劉志軍在今年1月公布了《中長期鐵路網規(guī)劃》，提出以路網建設和提高速度為中心環(huán)節(jié)的“跨越式發(fā)展戰(zhàn)略”。按照這一規(guī)劃藍圖，到2020年，我國鐵路營運里程將增至10萬公里。據(jù)發(fā)改委綜合運輸研究所的統(tǒng)計，要實現(xiàn)這些計劃，從現(xiàn)在起到2020年，至少每年得投1000億～1200億元人民幣。

　　然而，來自鐵道部財務司的幾組數(shù)據(jù)與這個宏偉藍圖之間有一道巨大的鴻溝。鐵道部1999年才剛剛扭虧，盈利5000萬元，2000年與2001年的盈利都是5億元，利潤率只有3％，而資產利潤率更是僅有0.46％。與此相關的另外的一個數(shù)字是，鐵道部每年的運營成本高達162億元，這還沒有把每年的基礎設施投資計算在內。

　　目前鐵路每年基礎設施投資需求在500億～600億元左右。去年的鐵路建設費是380億元，其中40％用于小項目、小改造以及償還銀行本息，能夠用于新增投資的只有230億元左右，還有270億元缺口，這部分主要靠國家開發(fā)銀行的貸款填平。截至2000年底鐵道部貸款累計已達1700億元。

　　除此之外，維持鐵路正常運營的費用也不可小覷。鐵道部2003年重新組織3.6萬輛列車投入運營，僅此一項修理費就達1.1億元。其他諸如更新設備的費用更是不菲。

　　據(jù)悉，目前鐵路建設資金的主要來源是三個渠道：一是鐵路專項建設基金；二是國債和地方政府投資，主要集中在西部地區(qū)公益性項目；三是銀行貸款。

　　其中鐵路專項建設基金是最為可靠的資金來源。長期以來，中國鐵路一直向貨主征收建設費，每噸公里收取0.0535元，基金從中抽取0.0415元。這樣每年可征收到400多億元，但這些錢對于大量的建設需求仍入不敷出。

　　要拓寬籌資渠道，從現(xiàn)狀上看，上市似乎是最直接可行，也是目前惟一提上議事日程的方法。

　　此前，珠三角地區(qū)已有行動。廣深鐵路股份有限公司(0525.HK)于1984年成立，1996年改組為股份公司，當年5月在香港地區(qū)和紐約上市，共募集到42.14億元人民幣，在兩年半時間就全部用完，其中22.76億元用于建設高速鐵路和配套項目，購買高速機車用掉3.3億元。目前廣深鐵路股份有限公司擁有3條高速鐵路，總資本達到109億元。

　　此后，鐵龍公司(600125)、中鐵二局(600528)與北亞集團(600705)等鐵路系統(tǒng)非主營業(yè)務公司也陸續(xù)上市。但鐵路全行業(yè)主營業(yè)務的上市工作直到此次方有動議。

　　誰為投資買保險？

　　但現(xiàn)在令很多專家擔心的問題是，在鐵路體制改革出臺整體方案以前，單個鐵路企業(yè)上市到底有多大的吸引力？廣深之前，國內試行的許多合資鐵路運營乏力，這使得投資者心存疑慮。

　　金溫鐵路的命運便是一例。金溫鐵路于1998年4月全線通車，是中國第一條股份制鐵路，也是浙江內陸通往沿海的交通大動脈。1991年9月，當時的國家計委批準浙江省與香港聯(lián)盈興業(yè)有限公司合資建設金溫鐵路，開創(chuàng)了新中國內地與境外合資建設鐵路的先例。在投資過程中，卻因為香港合資方不滿鐵路管理體制，幾經曲折，最終撤資。目前，金溫鐵路由浙江省占股55％，鐵道部占股45％。

　　然而，在金溫鐵路運營的幾年里卻常常遭遇歧視。合資鐵路建成后，車輛、調度由鐵道部統(tǒng)一管理，但合資鐵路總是在車次安排上吃虧。“我們要求增開一趟列車，不是不同意就是遲遲批復不下來，但是國有鐵路臨時加開幾列都司空見慣。”金溫鐵路的一位負責人說。

　　鐵道部對車輛、調度的統(tǒng)一管理以及嚴格的限價政策使得合資鐵路公司能夠掌握的自主權相當有限，再加上國鐵與合資鐵路的矛盾，大部分合資鐵路投資的如期收回成為難題。

　　2002年4月，連接山東省煙臺市和遼寧省大連市的煙大鐵路輪渡項目首次向外國投資者敞開大門。實德集團曾信誓旦旦要投資煙大輪渡，但幾年下來，這個號稱有高達12％投資回報率的項目仍因資金問題而擱淺。

　　仔細審視這些項目遇到的重重問題，均可歸結到鐵道部自身的職能沒有發(fā)生根本轉變。發(fā)改委交通運輸研究所研究員陳元龍曾痛陳鐵路體制之弊：“說到底就是機制問題。鐵路系統(tǒng)政企不分，政府既是裁判員又是運動員，外部資金是很難參與進來的。”

　　在電信、電力、石油等部門相繼實施行業(yè)性改革和重組之后，截至2002年，鐵路已經成為中國僅存的一個政企合一的系統(tǒng)，鐵道部仍然扮演著至高無上的行業(yè)主管角色，執(zhí)掌著整個行業(yè)的人、財、物大權。從2000年開始，中國鐵路已經進入了非改不可的階段。

　　“網運分離”流產

　　2000年后的三年間，鐵路改革陸續(xù)出臺了多個方案，其中最引人注目的就是2001年由原鐵道部部長傅志寰力推的“網運分離”——曾一度被提上議事日程并付諸實驗，但最后仍難逃流產的命運。

　　網運分離參考的主要是英國的鐵路運營和管理體制，將路網與運輸分離，分別組建公司，成為投資主體，通過在運輸公司間引入競爭提高效率。

　　當時方案的基本設想是以現(xiàn)有的14個鐵路局為基礎組建幾家大的鐵路客運和貨運公司，擁有現(xiàn)有的機車車輛等運輸設備和貨場等國有資產，直接面向市場承攬運輸業(yè)務。同時鐵路路網剝離出來成立一家全國性的路網公司，負責路網的建設、保養(yǎng)和鐵路調度。

　　這個方案由北京交通大學榮朝和教授率先提出，又與中銀國際的想法不謀而合，得到了時任鐵道部部長傅志寰的首肯。最顯著的特點是在運輸環(huán)節(jié)引入了競爭，但統(tǒng)一的路網公司的設置，則因為容易導致腐敗而引發(fā)爭議。

　　與此同時，在傅志寰的支持下，鐵路系統(tǒng)早已開始了網運分離的試點。2000年9月，鐵道部下發(fā)了《關于鐵路運輸企業(yè)與多元經營企業(yè)明晰產權、規(guī)范核算的若干規(guī)定》(鐵辦[2000]92號)，對推進運輸與多元經營“企業(yè)分設、財務分賬、人員分開”作出了具體規(guī)定。隨后，各地紛紛開始客運公司的試點。

　　然而，爭議從未停止。一種業(yè)內相當普遍的聲音認為，在國內鐵路線路運力嚴重不足的條件下，目前使用全國統(tǒng)一安排統(tǒng)一調度的方式，仍然要面對難以應付的運輸高峰。如果分成幾個客貨運公司，各個公司各自制定列車時刻，其后果不堪設想。“這些公司不論怎樣去組建，都會對鐵路全網的運行造成影響。鐵路的特點不像公路那樣想什么時候運都可以，必須保證各列列車通過鐵軌的時候絕對沒有時間上的沖突。”

　　2002年，就在“網運分離”方案已經在各地悄悄試點的時候，時任國務院總理的朱�杌�在第九屆全國人民代表大會第五次會議上的《政府工作報告》中強調說，要“推進壟斷行業(yè)改革……抓緊研究制定鐵路管理體制改革方案。”業(yè)內觀察家指出，這個說法實質上是對此時已上報國務院的“網運分離”方案的第一次正式“官方否定”。

　　有消息說，在被朱總理否決前的2001年8月，鐵道部就秘而不宣地在內部通知：不許在媒體上再宣傳“網運分離”及“客運公司”。

　　據(jù)《財經》了解，“網運分離”方案的夭折與其在實踐中凸顯的問題也大有關系。客運公司成立后，很快和車站、調度產生各種矛盾。分開結算打破了原有的利益格局，最簡單的一個表現(xiàn)是，客運公司希望乘客上車補票，而車站則嚴防死守，無票堅決不準上車。另外在分離前，客運想要加掛車輛非常簡單，只需向當?shù)胤志峙鷾始纯伞５�是分離后，客運分公司要向總公司報批，總公司再向當?shù)罔F路局申請才能拿到加掛的車廂。原本一步就能解決的事在改革后卻需要大費周折。

　　不僅如此，客運公司同鐵路局的沖突也逐步升級。客運高峰期的時候，客運公司很難向鐵路局要到線路。因為同期也往往是貨運的繁忙時期，將加運線路批給客運，既影響鐵路局自身的貨運效率，又不能增加經濟效益，鐵路局自然不愿干。除此之外，車站不愿出售外屬客運公司的車票，故意把外屬客運公司安排到不方便的站臺或時刻的現(xiàn)象也屢有發(fā)生。

　　對于鐵路原本就不足的運力來說，這些不同經濟部門之間的扯皮和掣肘無異于雪上加霜。盡管“網運分離”方案被各界認為是有創(chuàng)新的可行方案，代表世界主流的改革方向，但是在要確保正常運營的前提下，最終被決策層擱置。

　　“鐵路是安全第一的。各個公司之間矛盾那么多，萬一影響了生產或是出現(xiàn)了安全事故，誰擔得起這個責任？”國家發(fā)改委綜合運輸研究所副所長汪鳴說。

　　從2002年下半年開始，全國的客運公司陸續(xù)完成撤銷工作。2003年，傅志寰年滿60歲，卸任鐵道部部長。轟轟烈烈的“網運分離”方案被迫下馬，一切又回到了改革之初。

　　“主輔分離”悄然上馬

　　“網運分離”方案被否定之后，在以劉志軍為部長的新一屆領導班子任下，鐵道部于2003年初又向國務院提交了一份新的鐵路總體改革方案，被業(yè)內稱為“網運合一、區(qū)域競爭”。

　　這一方案主要參考了美國與加拿大的鐵路運營和管理體制。其主要內容是，由鐵道部相關部門組建國家鐵路總公司，接受管理部門的授權，代表國家行使鐵路經營職能。在此之下，組建多個鐵路運輸集團公司及鐵路建設投資公司開展區(qū)域競爭。

　　“網運合一、區(qū)域競爭”方案被認為是對鐵道部震動較小、改革成本也較小的一個現(xiàn)實方案，得到一些業(yè)內人士的贊同。但反對者認為，這種方案盡管可以在短期內解決政資分開和政企分開的問題，卻并不符合實現(xiàn)充分而公平的競爭性市場的原則，還是沒有解決市場壟斷的問題。

　　方案上報后，遲遲未獲回音，2003年中，一位知情人士向《財經》透露，這一方案最終未獲國務院批準。其時，發(fā)改委交通運輸司連續(xù)組織專家和各界人士會商鐵路改革大計。業(yè)內普遍認為，從這時起，鐵路改革方案的主導權已從鐵道部轉移至發(fā)改委。

　　與此同時，網運合一方案被擱置起來后，鐵路改革的主題在鐵道部內部已悄然變成了“主輔分離”。鐵路原來一直是一個小社會，從學校、公安、醫(yī)院，甚至到火葬場應有盡有。2002年底鐵道部頒布了一個內部崗位標準，對于鐵路主業(yè)應設多少崗位，每個崗位應設多少人員做出了詳細的規(guī)定。在鐵路內部，這被稱為“貫標”——意即貫徹標準。在“貫標”動作中，一部分在鐵路主業(yè)中富余的人員被分流到輔業(yè)。2003年下半年，主輔業(yè)分離的改革全面展開。

　　截至2003年，在中國鐵路系統(tǒng)240萬員工中，非運輸人員有100多萬人，占了近40％的比例。從2003年下半年以來，鐵道部將中鐵物資總公司與鐵通通信公司移交國資委；鐵道部部屬4個勘察設計院、鐵路局所屬38家設計施工企業(yè)移交國資委下屬的工程總公司和建筑總公司；鐵路部門下屬的319所中小學、50所幼兒園、52所醫(yī)院全部納入社會服務體系，其他的多種經營企業(yè)也正在進行剝離改制。據(jù)鐵道部估算，全部主輔業(yè)分離的工作預計在明年年初之前完成。

　　在剝離了與運營無關的輔業(yè)業(yè)務之后，鐵道部要面對的，只剩下核心的運營業(yè)務——主業(yè)的改革何去何從，成為了業(yè)內爭論的焦點。

　　沒有完美答案

　　主輔業(yè)分離由于對體制震動小，被專家稱為小打小鬧，但這項改革卻進一步加劇了鐵道部面臨的資金困境。原來擁有340萬職工的中國鐵路，目前職工人數(shù)減少到248.5萬人，除五大公司和11所高校脫離鐵路，鐵路運輸業(yè)減員37.4萬人。

　　在減員的背后，鐵道部付出了沉重的代價。例如，目前絕大部分已經脫鉤了的中小學，需要鐵道部支付三年的教育經費之后，才能正式交給地方政府，詳細數(shù)額不得而知。

　　改革中出現(xiàn)的反復也增大了經濟開支。從1999年建立客運公司，到2003年撤銷，四年間一立一廢，中間費用不可小覷。

　　因缺錢而亟需改革，改革急需用錢，籌資又必須以改革為前提，這成了鐵路改革中的一個怪圈。所有的問題都等待著一個結果——發(fā)改委最終的決策方案何時能出臺？

　　據(jù)悉，對于這個遲遲未決的方案，業(yè)內外專家和設計者已達成了基本的共識，必須實現(xiàn)政企分開，建立鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度。但是在既定大方向下，具體實施方法卻難見新意。汪鳴便認為在六年間鐵路改革已經進行了非常充分的研究討論，“基本上所有能想到的方案都出現(xiàn)過了”。

　　由是，業(yè)內分析認為，最終的方案很可能還是會從現(xiàn)有方案中選擇，也可能是一個妥協(xié)的結果，即由“網運合一、區(qū)域競爭”與“網運分離”兩種方案協(xié)調的產物。

　　雖然網運分離在試點過程中出現(xiàn)很多問題，但參與方案制訂的一位專家認為，這些問題出現(xiàn)的主要原因在于鐵道部的體制沒有動，在政企沒有分開的情況下做客運分開結算的試點，自然會變成部門與部門之間的扯皮。因此無論下一步改革方案如何確定，第一步都是厘清管理和經營職能，把鐵道部真正變成監(jiān)督部門之后再對行業(yè)進行重組。至于重組方案，則既可以按照行業(yè)劃分，也可以按照地域劃分，具體情況由各個部門協(xié)調。

　　對于劃分和協(xié)調的具體方式和標準，發(fā)改委進行了多次修正，汪鳴所在的研究所便拿出了六七種方案，而之間的協(xié)調和修改更高達80多次。但是最終會按照什么標準操作仍未知其詳。

　　安全仍是最大的顧慮。“改革的一個焦點的問題是，鐵路的改革過程當中或者改革之后會不會影響到正常運營。”國家發(fā)改委綜合運輸研究所副所長汪鳴說，“但是從現(xiàn)在來看，所有拿出來的方案都存在著不確定因素。”

　　經過數(shù)年反復，業(yè)內人士對于是否真能拿出一個周全的改革方案表示懷疑。“現(xiàn)在擔心的就是影響運力，但是現(xiàn)在運力發(fā)揮到極至都不夠，怎么改也不可能一下子就夠了。”汪鳴說，“如果等著一個完美的方案，再照著去做，這個可能性非常渺茫。”

　　鐵道部一位官員也認為，改革遠不像想像得那么簡單，鐵路作為環(huán)狀企業(yè)，牽一發(fā)而動全身，必須慎之又慎。不僅方案很重要，要保證方案的成功推行，還必須有一系列配套的輔助機制。這其中包括鐵路社會保障制度的改革、鐵路運價的改革、鐵路內部收入和清算制度的改革等等。鐵路大重組方案的制定僅僅是萬里長征第一步，后面的路任重而道遠。

　　相關專題：

　　財經雜志秀之《財經》