由于對政策性金融和商業性金融如何厘定、如何分擔仍存有爭議，以及歷史上因政策變遷形成的諸多糾葛，整個農村金融改革的進展依舊有限

　　本刊記者 于寧 常紅曉/文

　　7月7日，對于農業發展銀行來說，本是充滿希望的一天。當天舉行的國務院常務會

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議被認為將會帶來好消息——農發行將獲準擴大業務范圍，經辦目前由中國農業銀行運作的農村扶貧貼息貸款和農業綜合開發貸款業務。

　　這一關于調整農發行職能范圍的方案由人民銀行牽頭起草，被認為很可能將改變農發行近年來彷徨無依的命運(參見《財經》2004年6月20日號《農發行突圍求生》)。

　　然而結果卻未遂人意：國務院原則上同意農發行的設想，但前提是它必須先搞好內部體制改革和管理。分析人士稱，這意味著農發行擴展業務的設想暫時被擱置。

　　誰堪當扶貧貸款之任？

　　1994年，農發行在實施政策性金融和商業性金融分離的思路下成立，然而10年以來，政策性和商業性金融如何分離的問題始終未達成共識，農發行的命運也自此懸而未決。

　　2004年2月公布的中央一號文件提出：“農業發展銀行等政策性銀行要調整職能，合理分工，擴大對農業、農村的服務范圍。”這句話被認為是中央支持擴大農發行職能的明確表述。據悉，央行、國務院扶貧辦等部門贊成將扶貧貼息貸款業務轉至農發行，但隨著此次審批的擱淺，農發行的前途仍然不明朗。

　　據悉，影響決策轉變的一個重要因素是，農行提出要將其現有的1000多億元扶貧貸款余額一同劃轉給農發行，而央行的態度更傾向于不劃轉存量，農發行只做新業務。這是因為農發行本身缺乏資本金，其貸款資金主要來自央行再貸款，如果劃轉存量，又要動用上千億元央行再貸款。

　　此外，在農發行原來的主要業務——糧棉收購貸款轉向市場化之后，農發行的自身經營管理水平已備受質疑：1996～1999年間，農發行挪用8億元資金炒股，收益去向不明。農發行在縣以下缺少經營網點，能否管好扶貧貸款亦有很大疑問。

　　扶貧貼息貸款的經辦機構事實上已經發生過兩次劃轉。1994年農發行成立時，按照國務院規定，扶貧開發貸款等農村政策性貸款全部劃歸農發行管理。1998年5月，國務院規定，配合全國糧食流通體制改革，農發行封閉運行，所有政策性貸款劃轉到農行辦理。當時的規模是354億元，不良率近70％。農行扶貧貼息的不良貸款中有很大一部分即是當時沉淀下來的。

　　然而由農行負責扶貧貼息貸款的問題在于，它很難與扶貧初衷吻合，而有意無意向商業性貸款靠攏，這導致扶貧辦與農行之間產生了極大的矛盾，這也正是農發行試圖重拾扶貧貸款業務的一個重要緣由。

　　1998年5月以后，國務院和人行要求農行的扶貧信貸資金按照商業運作模式管理，而扶貧辦則對到戶率有著嚴格的要求。2001年，農行全年發放扶貧貸款176億元，其中到戶貸款只有37.84億元，只有21.5％。而這些到戶貸款中，只有很低的比例真正發到貧困農戶。

　　國務院扶貧政策法規司司長劉福合則稱，去年財政貼息5.3億，但是農行并沒有真正扶持貧困農戶，到戶率估計不超過10％，扶貧資金多數用于建設機場、高速公路、縣鄉公路等，“這都是與扶貧貸款的目標相違背的，因為這些項目中央還安排有其他資金。”

　　劉福合認為，扶貧辦和農行間的矛盾是商業銀行搞政策性扶貧的必然結果。因此扶貧辦希望這項業務由政策性銀行來做，但不是簡單地讓農發行委托信用社來做，而是要借助經辦機構的變化，重新設計扶貧信貸管理體制，“改革中要尋求新的機制，真正做到農戶受益，同時經營機構可以保本微利經營。”

　　其實，早在2002年底，扶貧辦就向國務院匯報了“改革扶貧貸款管理方式，推進農村小額信貸扶貧的建議”。基本思路是改變國家補貼方式，引進公平競爭機制，實行貸款基準利率。劉福合說：“現在是中央財政直接和農行總行結算補貼利息，以后可直接將補貼資金給縣財政局。”這樣就不僅是農行或者農發行一家來做這項業務，而是由銀行競爭，誰符合扶貧規范就按照比例補貼給誰。

　　劉福合進而提出，既然扶貧資金可實行商業化運作，各省還可以建立獨立的貸款擔保機制，即各省建立貸款擔保基金，擔保基金存放在貸款銀行，可以帶動一定比例的扶貧貸款。

　　今年4月，扶貧辦已經開始探索到戶貸款的新的運作機制。經國務院批準，扶貧辦、財政部開始在全國11個省份(河北、遼寧、安徽、陜西、江西、湖北、湖南、甘肅、廣西、重慶、貴州)，每個省選擇三個國家貧困縣進行試點，貼息方式之一是將貼息資金核補給金融機構，另一種是直接補貼給農戶。試點對象只能是貧困戶，不能是個體戶、示范戶、能人大戶等，也不許龍頭企業承貸承還。用途上只能用于發展生產，不得用于非生產項目。財政部門平均給每個試點縣50萬扶貧貸款貼息資金，按照4％年利率補貼利息(目前國家扶貧貸款的貼息是3％)，希望帶動1000萬元的扶貧貸款，但是扶貧辦不給農信社下指標，貸款量和利率自主決定，不給農信社新增負擔。

　　談到試點的目的，國務院扶貧辦計劃財務司張磊司長表示支持農村扶貧貸款轉入農發行，但目前條件不具備，因為扶貧貸款的問題不會因為經辦行的轉換就自然解決。農發行沒有足夠的經營網點，扶貧效果在初期甚至還不如農行。農發行的接手，只是解決了發放條件的問題，并沒有解決到戶貸款的機制問題。所以與其由農發行委托給其他機構，不如直接補貼給經辦機構。

　　無法可依的農發行

　　除了在具體業務上的執行能力不足，對于承擔農村政策性金融功能，農發行仍然難當大任的一個重要原因是缺乏法律上的支持。

　　農發行在1994年成立后，在法律地位上一直極其尷尬。農發行信貸四部(籌)負責人吳國棟對《財經》說：“農發行成立是根據國務院的通知，1994年把農村扶貧貸款等劃轉給農發行，也是國務院的通知。農發行的存在至今沒有法律地位，這是它作為政策性銀行的最大悲哀。”

　　據記者了解，目前銀監會正在起草專門的農發行條例，農發行的法律地位可望由此確立。其實在2003年4月中國金融改革與發展高級論壇上，人民銀行副行長吳曉靈就對政策性銀行立法發表了尖銳的意見：“必須為每一家政策性銀行獨立立法，政策性銀行依法經營。政策性銀行只能按法律要求規范自己的行為而不應讓法規體現自己的意志。”

　　然而政策性銀行的立法工作已有九年之久，究竟何時出臺仍在未定之天。吳曉靈分析指出，目前的立法程序是由政策性銀行和人民銀行一起起草政策性銀行條例。在經營宗旨上三家政策性銀行的經營者都有利潤動機和向商業銀行轉化的傾向，因而不愿意在法規上體現不以盈利為目的，不與商業銀行競爭的宗旨，更不愿在業務范圍上受到太多限制，使立法歷經九年遲遲不能出臺。

　　去年9月，吳曉靈在亞太農協會議上建議，政策性金融要解決好五個問題：一是應盡快為政策性金融制定專門的財政預算和立法。二是政策金融所要支持的是那些按商業原則運行能收回本金但回報率低于社會資金成本或貸款本金回收風險較大的項目。三是在建立政策性金融的財政補償機制后，政策性金融機構也必須做到可持續發展。四是嚴格政策性金融機構預算管理和考核，改革外部監管，健全內控體系。五是加緊對現有政策性金融機構進行改造。

　　在三家政策性銀行中，相對于國家開發銀行和中國進出口銀行，農發行處于弱者地位，所以非常希望通過立法確立其永久存續的法律地位。然而，對于農村政策性金融的職能劃分目前尚未有定論。此間專家認為，農村金融需求很多，到底哪些必須由政策性銀行提供，哪些是商業銀行可以滿足的，邊界并不清楚。

　　不少專家指出，在沒有成熟的外部監督和內部監控機制情況下，暫停農發行職能調整的決策是明智和審慎的。如何處理農發行與政府以及其他金融機構的關系，如何改善其法人治理結構和加強內控機制建設等等，都有待通過立法來解決。

　　但是農村政策性金融弱化的問題越來越突出。2003年9月25日亞太農協在京召開“以有效農業金融政策促進農業優質快速發展”研討會上，吳曉靈指出，近幾年來，隨著國有商業銀行的戰略調整、農業發展銀行職能由綜合性向單一性的轉變、以及農村信用社體制改革的反復，農村金融體系的整體功能受到削弱，已不適應農業和農村經濟發展的需要，從總體上看，近幾年農村金融體系對農村經濟的信貸支持力度不但沒有加強，反而有所下降，其中政策性金融支農作用弱化表現得尤為突出。

　　難獲執行的通盤方案

　　農發行的轉制，并不僅僅是一家政策性銀行何去何從的問題。它事實上關涉著整個農村金融體制的方向性轉變，它與郵政儲蓄資金的使用問題以及農信社整體改革問題相互關聯、互為前提，共同構成了決策層對農村金融體制的通盤設計。然而時至今日，農信社改革的爭議重重、農發行轉制的擱置和郵儲改革的滯后共同凸現了這一變革的復雜性和艱難程度。

　　回顧2000年后的農村金融改革，啟動最早的是農信社改革。2000年7月，國務院批準了由中國人民銀行和江蘇省人民政府共同擬定的農信社改革方案。2001年底，江蘇省農村信用社成立了82家具有獨立法人地位的縣(市)農村信用社，并成立了江陰、常熟、張家港三家農村商業銀行。江蘇農村信用社形成了一級法人的縣級聯社、省聯社以及農村商業銀行并存的格局。這一模本構成了各地農信社改革的一時之選。

　　2001年底，中國人民銀行發布了《農村信用社農戶小額信用貸款管理指導意見》，并于2002年初開始在八個農村信用進行社利率市場化改革試點。

　　2002年2月的中央金融工作會議決定要改革農村金融體系。會后，由中國人民銀行牽頭，中農辦、財政部、農業部、稅務局、體改辦、專題辦等部門和農業發展銀行、農業銀行成立了“深化農村金融和農村信用社改革專題工作小組”，任務是提出農信社改革方案和農村金融體制整體改革方案。2003年“兩會”后，央行和銀監會負責人正式出任該小組正副組長，辦公室設在央行。

　　記者獲悉，該工作小組最初提出的關于整個農村金融的改革方案，內容涵蓋了農信社改革、郵政儲蓄改革和農業發展銀行改革。其基本思路是將農發行定位為政策性銀行，承擔政策性金融業務；原來從農村汲取資金的郵政儲蓄系統要保證資金回流到農村，比如按照一定比例在農村進行再投資，或是購買農發行的金融債券。據稱，由于針對農發行和郵政儲蓄的改革未能達成共識，該方案在去年三四月份上報國務院時被否定，而旨在解決農信社歷史包袱的改革方案則被迅速通過(參見《財經》2003年8月5日號《農信社有限改革》)。

　　時至今日，盡管農信社改革試點早已如火如荼地開展到八個省，并大有蔓延到全國之勢，然而引發的爭議不絕于耳；至于農發行和郵政儲蓄的改革，則舉步維艱。對政策性金融和商業性金融如何厘定、如何分擔仍存有爭議，以及歷史上因政策變遷形成的諸多糾葛，整個農村金融體制改革的進展依舊有限。

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