新的《電信法》草案仍未解除電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入障礙

　　本刊記者 王以超 段宏慶/文

　　在醞釀了將近四年之后，備受矚目的《電信法》終于正式上路了。

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　　6月中旬，信息產(chǎn)業(yè)部部長辦公會正式通過了《電信法》草案。如無意外的話，這部承載了太多等待和希望的中國電信領(lǐng)域的基本法，在7月底之前將正式遞交給國務(wù)院法制辦。

　　立法曲折

　　說《電信法》萬眾矚目，并不夸張。因為截止到2004年5月底，根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部的統(tǒng)計，中國的固定電話和移 動電話用戶總數(shù)已經(jīng)超過了5.9億戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了美國，成為數(shù)量上當(dāng)之無愧的全球第一電信大國。如果這樣龐大的市場和用戶群體的利益，卻只能依靠一部名為《電信條例》的行政法規(guī)來加以規(guī)范和保護(hù)，無論從哪方面看都頗有些黑色幽默的意味。

　　早在1980年代，當(dāng)時的郵電部就首次提出了立法的設(shè)想，并開始起草草稿。但一直到1998年，《電信法》才正式列入了九屆全國人大常委會的立法規(guī)劃；此后又過了三年，2001年4月份，信息產(chǎn)業(yè)部才開始成立電信法起草領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組以及專家咨詢委員會，立法工作從程序上實質(zhì)啟動。

　　2001年，業(yè)內(nèi)對于《電信法》的制訂彌漫著一種樂觀主義情緒。一些最初參與的專家對《財經(jīng)》表示，當(dāng)時希望在兩年內(nèi)，也就是在上一屆政府的任期內(nèi)完成整個立法進(jìn)程。

　　不過，時任信息產(chǎn)業(yè)部部長的吳基傳在一次內(nèi)部會議上的講話，似乎就暗示了這種不確定性：《電信法》非常必要，要加速起草，但“同時也不能太急”。

　　實際上，此后近兩年的時間內(nèi)，《電信法》的立法工作遠(yuǎn)沒有想像中順利。尤其在立法的思路上，據(jù)說不僅參與的專家，就連一些國務(wù)院高層領(lǐng)導(dǎo)也不滿意。

　　一些專家甚至直言，如果把已于1993年頒布的《無線電管理條例》和2000年頒布的《電信條例》做一個拼盤，將了無新意。

　　信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所法制監(jiān)管部主任續(xù)俊旗參與了草案起草工作，他對《財經(jīng)》透露，轉(zhuǎn)折點(diǎn)在2003年2月份。在現(xiàn)任信息產(chǎn)業(yè)部部長王旭東以及當(dāng)時擔(dān)任政策法規(guī)司司長的蔣耀平的推動下，《電信法》草案的體系結(jié)構(gòu)和章節(jié)設(shè)計開始了重新論證。

　　據(jù)說，這次重整，除了參照《電信條例》已有成果，還參照了國際電聯(lián)以及中國加入世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)定。同時，就《電信法》草案的基本框架，還在橫向上與美國、日本、英國以及中國的香港和臺灣地區(qū)進(jìn)行了對比。此外，還吸收了國內(nèi)銀行、證券以及保險等行業(yè)的立法經(jīng)驗。

　　2003年10月，《電信法》草案第三稿正式問世，并正式被送至包括國家發(fā)展與改革委員會在內(nèi)的眾多國家部委、各省通信管理局、各大電信運(yùn)營商以及眾多專家。此后，信息產(chǎn)業(yè)部先后召開了各個層次的內(nèi)部會議，以便廣泛地征詢意見。

　　2004年5月，對《電信法》起草一直頗為積極的原政策法規(guī)司司長蔣耀平，被正式任命為信息產(chǎn)業(yè)部副部長。在業(yè)內(nèi)人士看來，這不僅是《電信法》加速的一個信號，同時也暗示去年的第三稿已經(jīng)為新的《電信法》奠定雛形。

　　準(zhǔn)入難題

　　準(zhǔn)入是《電信法》“必須解決的第一個問題”，《電信法》起草專家咨詢委員會委員、中國社科院法學(xué)所周漢華教授說：“如果沒有不同的經(jīng)營主體，談什么市場定價和有效競爭？結(jié)局只能是寡頭壟斷。”

　　據(jù)說，在信息產(chǎn)業(yè)部組織的內(nèi)部會議上，周和北京大學(xué)的張維迎教授、北京郵電大學(xué)的闞凱力教授等不少專家，均主張要降低準(zhǔn)入門檻。

　　其中，以張維迎的觀點(diǎn)最為激烈。張堅持認(rèn)為，不管是在業(yè)務(wù)準(zhǔn)入，還是在稀缺資源的配置上，都應(yīng)該對包括民營企業(yè)在內(nèi)的其他主體，采取完全開放和平等的態(tài)度。

　　周漢華指出，雖然目前各國準(zhǔn)入制度不盡一致，而且市場結(jié)構(gòu)也有差異，但無論是日本、美國以及歐盟，還是不少發(fā)展中國家，總的趨勢都是逐步放寬電信市場的準(zhǔn)入。

　　在他看來，各國的電信業(yè)的發(fā)展基本上都遵循了一個“X”形軌跡，即電信普及率不斷上升，資費(fèi)不斷下降。但在過去的10年中，中國移動電話的基本資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻一直沒有真正調(diào)整。雖然在一些地方出現(xiàn)了隱性降價，卻是為監(jiān)管者禁止的行為，絕大部分消費(fèi)者并未從發(fā)展中獲得充分的實在利益，而移動運(yùn)營商則利用掌握的國家資源獲取了超額利潤。

　　僅去年一年，中國移動這家純移動業(yè)務(wù)的運(yùn)營商，其股份公司的營業(yè)收入就達(dá)到了1586億元人民幣，凈利潤為356億元。凈利潤率則超過22%，國內(nèi)眾多的壟斷性公司也無出其右者。

　　原諾盛咨詢電信分析師王克瑞認(rèn)為，如果說早期政府采取比較嚴(yán)格的準(zhǔn)入政策，是為了給國有電信公司的轉(zhuǎn)軌創(chuàng)造比較寬松的外部競爭環(huán)境的話，隨著國有電信運(yùn)營商已初步完成經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變，應(yīng)該逐步對包括民營企業(yè)在內(nèi)的其它主體開放這一市場。

　　他對《財經(jīng)》表示，中國國有運(yùn)營商仍然普遍態(tài)度傲慢，服務(wù)上也存在明顯不足，這些問題的解決，有賴于更寬松的準(zhǔn)入政策。

　　實際上，一些業(yè)內(nèi)人士也擔(dān)心，由于競爭遠(yuǎn)未充分，獲得超額利潤的國有電信運(yùn)營商，往往比其它企業(yè)具有更強(qiáng)的政策“俘獲力”，同時也對正常的市場秩序擁有更大的破壞力。目前市場上出現(xiàn)的電信資費(fèi)混亂局面，與其說監(jiān)管不力，倒不如說一開始就沒有打算讓市場真正發(fā)揮作用。

　　2004年7月1日正式實施的《行政許可法》更使業(yè)內(nèi)外對于徹底放開電信準(zhǔn)入充滿期待，但據(jù)《財經(jīng)》調(diào)查，上述意見未能在《電信法》草案中體現(xiàn)。在《電信法》最終的送審稿中，第六條規(guī)定，經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)仍然需要“經(jīng)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)”，而隨后的第十條又規(guī)定，“在涉及電信稀缺資源、公共資源配置以及關(guān)系公共利益的情況下，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證實行數(shù)量限制”。

　　周漢華在接受《財經(jīng)》采訪時批評說，硬性的數(shù)量限制顯然不符合中國加入WTO的承諾精神，很可能引發(fā)潛在的貿(mào)易糾紛。而北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長呂廷杰也反對這種數(shù)量限制。他認(rèn)為政府的職責(zé)是制定規(guī)則和機(jī)制，也可以考慮設(shè)定基數(shù)，但具體的容量應(yīng)該由市場本身決定。

　　一些業(yè)內(nèi)人士指出，印度目前只有1億多電話用戶，尚且有八家國有和私營的運(yùn)營商。而中國的電話用戶已經(jīng)逼近6億戶，卻只有六家基礎(chǔ)電信運(yùn)營商，且多非全業(yè)務(wù)運(yùn)營商。他們認(rèn)為，即使遵循數(shù)量控制的原則，也應(yīng)有更大的準(zhǔn)入空間。

　　產(chǎn)權(quán)焦慮

　　現(xiàn)有的六大國有電信運(yùn)營商，自然是放寬準(zhǔn)入限制最為堅決的反對者。這很容易理解。而業(yè)內(nèi)持謹(jǐn)慎態(tài)度的專家則從行業(yè)發(fā)展角度對放開準(zhǔn)入表示擔(dān)憂。

　　在他們看來，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(簡稱“國資委”)的成立，形式上把信息產(chǎn)業(yè)部的國有資產(chǎn)保值增值功能剝離了，“政企分離”可說已經(jīng)初步完成，但“政監(jiān)分離”還是一個遙遠(yuǎn)的未知數(shù)，信息產(chǎn)業(yè)部還承擔(dān)著制訂宏觀政策等多方面的功能。在已經(jīng)上市的三家國有電信運(yùn)營商中，目前國有法人股的比例都超過了七成，一旦幾大國有運(yùn)營商在競爭的壓力下出現(xiàn)大面積虧損，顯然誰也負(fù)不起這個“政治責(zé)任”。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是盤活現(xiàn)有的國家資源，然后再逐步開放準(zhǔn)入。

　　有消息說，正是出于這種憂慮，現(xiàn)有的國有運(yùn)營商彼此之間整體或者部分重組的聲音，一直沒有中斷過。被公眾廣泛討論的方案更是林林總總，包括將中國移動和中國網(wǎng)通、中國電信和中國聯(lián)通分別合并的“四合二”方案，將中國電信和中國鐵通、中國移動和中國衛(wèi)通、中國網(wǎng)通和中國聯(lián)通分別合并的“六合三”方案，還有將中國電信和中國網(wǎng)通的移動業(yè)務(wù)剝離重組成第三家移動公司的建議。

　　據(jù)悉，截止到目前，中國鐵通進(jìn)軍移動業(yè)務(wù)的申請，仍然沒有獲得國資委的正式認(rèn)可。即將到來的第三代移動通信業(yè)務(wù)動輒上百億元的投資，顯然變成了一個并不輕松的話題。

　　信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所法制監(jiān)管部主任續(xù)俊旗則表達(dá)了進(jìn)一步的擔(dān)憂。

　　他指出，一旦放松準(zhǔn)入，首先受益的很可能并非民營企業(yè)，而是那些有著政府背景的國有企業(yè)。由于內(nèi)部沒有約束機(jī)制，外部沒有控制機(jī)制，這種以國有企業(yè)為主角的“圈地運(yùn)動”，所帶來的過度投資，要遠(yuǎn)比美國1996年出臺《電信法》后帶來的投資狂潮可怕得多，很可能導(dǎo)致整個行業(yè)整體蕭條。

　　另一方面，在過去三年中，呼吁國有電信運(yùn)營商實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化的聲音一直不絕于耳，但在現(xiàn)實中卻一直處于停滯，這也將即將分娩的《電信法》置于相當(dāng)尷尬的境地。

　　呂廷杰直言，如果電信運(yùn)營商國有獨(dú)資的狀況不發(fā)生根本性的改變，即使有相應(yīng)的法規(guī)，要真正實現(xiàn)從行政管理到獨(dú)立監(jiān)管的轉(zhuǎn)變?nèi)匀缓芾щy。

　　他指出，上述“四合二”等諸多方案，看似完美，實際上仍然只是“原地踏步”，逃脫不了治標(biāo)不治本的“炒冷飯”下場。

　　“《電信法》一直要站在產(chǎn)權(quán)結(jié)果多元化的旗幟之下，只有這樣，那些看似激進(jìn)的措施，實施起來才更穩(wěn)妥。這一調(diào)整的進(jìn)展如何，將決定著今后采取什么樣的方式來監(jiān)管市場。”呂廷杰說。

　　互聯(lián)互通、資費(fèi)監(jiān)管及退出機(jī)制

　　從《電信條例》到《電信法》，要解決的并不是幾個具體的問題，更主要的還是一種系統(tǒng)性制度設(shè)計的問題。

　　互聯(lián)互通問題顯然是一個最好的例證。僅2003年一年，據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部不完全統(tǒng)計，在很多地方，不同運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)用戶之間，低于70%的接通率相當(dāng)常見，在個別地方，接通率甚至長時間保持在50%以下。

　　《電信法》草案送審稿中，第三十條規(guī)定，“電信網(wǎng)之間應(yīng)當(dāng)按照網(wǎng)間互聯(lián)的技術(shù)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)，以經(jīng)濟(jì)合理、公平公正、相互配合、及時有效的原則，實現(xiàn)互聯(lián)”；其第三十一條又規(guī)定，“主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者不得拒絕其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提出的互聯(lián)要求”。

　　由中國社科院等單位共同設(shè)計的新的互聯(lián)互通資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，此前外界紛紛傳言將于今年6月開始執(zhí)行，但直到今天仍未浮出水面。

　　據(jù)《財經(jīng)》了解，新資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行仍然有待時日，基于成本的定價方式已經(jīng)取得了廣泛的認(rèn)可，改變并非易事。由于各大運(yùn)營商市場地位和利益訴求不同，僅在計算方式上達(dá)成妥協(xié)就很難；而真實成本數(shù)據(jù)的獲得，對于行業(yè)主管機(jī)構(gòu)也非常艱難。

　　在違反上述責(zé)任的懲罰方面，雖然追加了“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的條款，并且把罰款上限，從《電信條例》規(guī)定的最高100萬元上調(diào)到500萬元。但這些條款對于主導(dǎo)運(yùn)營商到底有多強(qiáng)的實際約束能力，很多人仍然抱謹(jǐn)慎態(tài)度。

　　業(yè)界普遍寄予厚望的開放電信網(wǎng)絡(luò)方面，該送審稿的第三十八條雖然規(guī)定“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)元素非綁定、平等接入、設(shè)備共置等義務(wù)”，但卻附加了“技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理”的前提，并未對主導(dǎo)運(yùn)營商應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任給予重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。

　　呂廷杰則認(rèn)為，必須把開放駐地網(wǎng)(本地接入網(wǎng)絡(luò)，最為重要的網(wǎng)絡(luò)元素非綁定形式)義務(wù)，在《電信法》中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。否則，現(xiàn)有“最后一公里”的隔絕就不會打破。

　　而在周漢華看來，對主導(dǎo)運(yùn)營商的監(jiān)管，對于所有國家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是最大挑戰(zhàn)。中國必須在開放準(zhǔn)入的前提下，建立基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的退出機(jī)制，才能真正規(guī)范主導(dǎo)運(yùn)營商的行為，有效地形成市場定價機(jī)制。否則，僅僅上百萬元的罰款，對于這些龐大的企業(yè)來說只不過九牛一毛而已。

　　他建議，對于在區(qū)域市場存在嚴(yán)重問題的運(yùn)營商，應(yīng)該吊銷其本地牌照。而其擁有的頻率、號碼等稀缺資源，則可以公開拍賣給新的市場進(jìn)入者，以保持競爭結(jié)構(gòu)的均衡。

　　另外一個有爭論的問題是電信技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面。從最終的送審稿來看，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的非強(qiáng)制性以及國際性，都凸現(xiàn)了“技術(shù)中立”的特點(diǎn)。對此，業(yè)內(nèi)普遍給予了肯定評價。弗羅斯特.沙利文中國公司總經(jīng)理王煜全就對《財經(jīng)》表示，電信業(yè)是一個技術(shù)更新相當(dāng)快速的行業(yè)，法律本身有一定的滯后性，因此一定要盡量避免這種內(nèi)在矛盾，防止影響整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　但也有人士擔(dān)心，這是否會影響國內(nèi)電信企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，并導(dǎo)致市場被跨國公司所壟斷？周漢華表示，中國完全可以通過制定《反壟斷法》，包括禁止濫用知識產(chǎn)權(quán)等方面的法律加以平衡。

　　或許今天，信息產(chǎn)業(yè)部比以前任何一個時期，都更有積極性來推動《電信法》。因為從7月1日開始實施的《行政許可法》，將給其行政方式的管理帶來長久的挑戰(zhàn)。

　　但在同一日，由信息產(chǎn)業(yè)部和國家發(fā)展與改革委員會聯(lián)合發(fā)布實施的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電信資費(fèi)監(jiān)管工作有關(guān)事項的通知》(204號文)，就已經(jīng)被不少專家質(zhì)疑為與新執(zhí)行《行政許可法》的精神存在相悖之處。

　　走在路上的新的《電信法》草案最終命運(yùn)如何，仍有待國務(wù)院法制辦和全國人大常委會等立法相關(guān)機(jī)構(gòu)來定奪，但無論如何，這部醞釀期長達(dá)20年的行業(yè)法已經(jīng)邁出了重要一步。

　　本刊實習(xí)記者明茜對本文亦有貢獻(xiàn)

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