文/新浪財(cái)經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄作家 任澤平

　　2018年仍實(shí)施積極的財(cái)政政策，但財(cái)政赤字率下調(diào)為2.6%，為2012年以來首次下調(diào)，絕對赤字規(guī)模與上年持平。赤字率下降有利于為其他宏觀調(diào)控留出更多政策空間，以應(yīng)對未來的風(fēng)險。

2018年為何要下調(diào)赤字率

　　2017年底全國財(cái)政工作會議召開，2018年3月7日中辦印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，3月20日全國人大通過《政府工作報(bào)告》及《2017預(yù)算執(zhí)行情況和2018年草案》，其間財(cái)政部主要領(lǐng)導(dǎo)答記者問、全國人大和中財(cái)辦相繼回應(yīng)稅制改革和地方債務(wù)清理問題。

　　1、財(cái)政形勢：收支緊平衡，下調(diào)赤字率，專項(xiàng)債擴(kuò)大，實(shí)際赤字率略下降，影響基建。

　　2018年仍實(shí)施積極的財(cái)政政策，但財(cái)政赤字率下調(diào)為2.6%，為2012年以來首次下調(diào)，絕對赤字規(guī)模與上年持平。2018年全國一般公共預(yù)算收入18.32萬億，增長6.1%，低于2017年實(shí)際增速7.4%，與名義GDP增速略下行有關(guān)；同時，2017年財(cái)政收入超出預(yù)算近4000億，其中中央財(cái)政超出2507億在當(dāng)年并未使用，中央財(cái)政支出少于預(yù)算668億，中央結(jié)余了3175億，全部調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，使得中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額為4666億，該部分資金可于2018年使用（2017年地方超收1430億，但超支8703億，不足部分依賴地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等調(diào)入資金彌補(bǔ)）。從支出看，全國一般公共預(yù)算支出20.98萬億，增長7.6%，需要重點(diǎn)保障的支出較多，支出壓力較大。赤字2.38萬億，與2017年持平。

　　下調(diào)赤字率的原因有：宏觀經(jīng)濟(jì)在2018年仍將保持較好態(tài)勢，名義GDP略有回落但仍將在10%或以上，財(cái)政增收有基礎(chǔ)；赤字率的信號意義較強(qiáng)，長期控制在3%以內(nèi)，有利于控制宏觀杠桿率中的政府債務(wù)，有利于財(cái)政可持續(xù)；赤字率下降有利于為其他宏觀調(diào)控留出更多政策空間，以應(yīng)對未來的風(fēng)險。

圖1：公共財(cái)政赤字率自2012年以來首次下調(diào)

　　綜合考慮一般預(yù)算赤字和專項(xiàng)債，2018年的預(yù)計(jì)廣義實(shí)際赤字率（這里的廣義赤字=官方赤字+調(diào)入結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余+調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金+專項(xiàng)債）為4.4%，略低于2017年的4.6%，對基建產(chǎn)生壓力，但更多是非標(biāo)、影子銀行清理帶來的影響。一方面一般公共預(yù)算赤字率下調(diào)，但赤字規(guī)模仍與2017年持平為2.38萬億；另一方面，專項(xiàng)債券增加5500億至1.35萬億，連續(xù)三年擴(kuò)大規(guī)模。主要原因：（1）經(jīng)過2017年的清理整頓，專項(xiàng)債券試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，發(fā)行更加規(guī)范、透明，具備擴(kuò)大的基礎(chǔ)；（2）截至2017年底，專項(xiàng)債券的余額低于限額約9400億，擴(kuò)大專項(xiàng)債券規(guī)模仍在可控范圍；（3）優(yōu)先支持在建項(xiàng)目平穩(wěn)建設(shè)。

　　2、高度重視控制地方隱性債務(wù)風(fēng)險和宏觀杠桿率，預(yù)計(jì)將出臺系列治理隱性債務(wù)風(fēng)險措施，根本在于改變政績考核機(jī)制。

　　2017年底，我國政府債務(wù)余額為29.95萬億元，其中中央財(cái)政國債余額13.48萬億元，地方政府債務(wù)余額16.47萬億元，負(fù)債率為36.2%，較2016年的36.7%有所下降。但是，上述債務(wù)是顯性債務(wù)，大量的隱性債務(wù)目前并沒有具體數(shù)據(jù)。由于預(yù)算軟約束，近幾年影子銀行規(guī)模迅速膨脹，大量資金繞過監(jiān)管進(jìn)入地產(chǎn)和地方融資平臺，形成事實(shí)上的地方債務(wù)。由于其隱蔽性，并且鏈條較長，容易與金融風(fēng)險交織，成為重要風(fēng)險點(diǎn)。

表1：我國政府債務(wù)2015-2017年余額及2018年限額

　　資料來源：wind，恒大研究院。

　　中財(cái)辦楊偉民指出：在地方政府層面，要有節(jié)制地借貸，不要過度舉債，特別是不要過度變換手法去舉借隱性債務(wù)。現(xiàn)在隱性債務(wù)的風(fēng)險較大，要對地方政府的隱性債務(wù)進(jìn)行控制，控制新增量，逐步化解存量。

　　財(cái)政部原部長肖捷在答記者問時指出：政府債務(wù)管理目前基本覆蓋了限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置以及日常監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，初步形成了地方政府債務(wù)的閉環(huán)管理體系。下階段，繼續(xù)采取“開前門”和“堵后門”并舉的措施，堅(jiān)持誰舉債、誰負(fù)責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)地方政府的屬地管理責(zé)任，債務(wù)人和債權(quán)人依法合理分擔(dān)風(fēng)險。

　　中央辦公廳發(fā)文指出：硬化地方政府預(yù)算約束，堅(jiān)決制止無序舉債搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。要根據(jù)各地的債務(wù)率、利息負(fù)擔(dān)率、新增債務(wù)率等風(fēng)險評估指標(biāo)體系，結(jié)合債務(wù)資金安排使用和償還計(jì)劃，評價地方政府舉債規(guī)模的合理性。積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，決不允許新增各類隱性債務(wù)。

　　預(yù)計(jì)下階段將出臺一系列整治措施，核心在于改變政績考核機(jī)制。地方債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險主要是機(jī)制問題而非規(guī)模問題。化解財(cái)政金融風(fēng)險關(guān)鍵是建立機(jī)制。如果不理順機(jī)制，打破“剛兌”，即使現(xiàn)在清理完地方債，以后同樣的問題還是會卷土重來。因此關(guān)鍵是建立機(jī)制，通過深化改革來解決。建立對無效投資的約束，打破剛兌和隱性擔(dān)保，推動高質(zhì)量發(fā)展。

　　3、積極財(cái)政政策的方向發(fā)生變化：從支出轉(zhuǎn)向減稅降費(fèi)，更加側(cè)重民生、支持三大攻堅(jiān)戰(zhàn)和服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。2018年減輕企業(yè)和個人稅負(fù)8000億和非稅負(fù)擔(dān)3000億。

　　積極財(cái)政要減少政府直接投資，從支出轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌鲋黧w減負(fù)，降低制度性交易成本，激發(fā)市場活力。個稅、增值稅均要改革，大幅擴(kuò)展享受減半征收所得稅優(yōu)惠政策的小微企業(yè)范圍。大幅提高企業(yè)新購入儀器設(shè)備稅前扣除上限。實(shí)施企業(yè)境外所得綜合抵免政策。擴(kuò)大物流企業(yè)倉儲用地稅收優(yōu)惠范圍。繼續(xù)實(shí)施企業(yè)重組土地增值稅、契稅等到期優(yōu)惠政策。進(jìn)一步清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，調(diào)低部分政府性基金征收標(biāo)準(zhǔn)。繼續(xù)階段性降低企業(yè)“五險一金”繳費(fèi)比例。降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價格，一般工商業(yè)電價平均降低10%。深化收費(fèi)公路制度改革，降低過路過橋費(fèi)用。加大中介服務(wù)收費(fèi)清理整頓力度。

　　優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，更加側(cè)重民生、支持三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。提高醫(yī)療補(bǔ)貼、養(yǎng)老金水平，支持棚戶區(qū)改造580萬套和危房改造以保障住房，鞏固落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。防范地方債務(wù)風(fēng)險。多渠道籌措資金瞄準(zhǔn)特定貧困群眾精準(zhǔn)幫扶，今年再減少農(nóng)村貧困人口1000萬以上，完成易地扶貧搬遷280萬人。加大環(huán)保財(cái)政支出，做好污染防治，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點(diǎn)地區(qū)細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度繼續(xù)下降。支持制造業(yè)優(yōu)化升級，綜合運(yùn)用財(cái)政專項(xiàng)資金、政府投資基金等方式，支持“中國制造2025”重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，促進(jìn)工業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)深度融合。用好中央財(cái)政專項(xiàng)獎補(bǔ)資金，支持鋼鐵、煤炭行業(yè)去產(chǎn)能。繼續(xù)推進(jìn)解決國有企業(yè)歷史遺留問題、支持中央企業(yè)處置“僵尸企業(yè)”和治理特困企業(yè)工作。

　　4、個稅、企業(yè)所得稅、增值稅改革降低負(fù)擔(dān)，房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程加快，耕地占用稅法、車輛購置稅法、資源稅法3部稅法將在年內(nèi)制定。

　　（1）2018年將繼續(xù)落實(shí)稅收法定，制定耕地占用稅法、車輛購置稅法、資源稅法等3部稅法，同時將修改稅收征收管理法、企業(yè)所得稅法實(shí)施條例。

　　（2）個稅改革，合理減負(fù)，增加居民收入：提高個人所得稅起征點(diǎn)（基礎(chǔ)扣除額）；增加子女教育、大病醫(yī)療等專項(xiàng)費(fèi)用扣除，從分類征收轉(zhuǎn)向綜合與分類相結(jié)合的模式。工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬、特許權(quán)使用費(fèi)等勞動性質(zhì)所得，作為綜合所得合并起來，然后再確定基本扣除費(fèi)用。

　　（3）增值稅減并稅率，降低制造業(yè)負(fù)擔(dān)：按照三檔并兩檔方向調(diào)整稅率水平，重點(diǎn)降低制造業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)稅率，提高小規(guī)模納稅人年銷售額標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前增值稅存在17%、11%和6%三檔基準(zhǔn)稅率及優(yōu)惠稅率零稅率，制造業(yè)稅率基本為17%，而與制造業(yè)相關(guān)的軟件、運(yùn)輸物流等行業(yè)稅率為6%，因此可抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅有限，上下游稅率不統(tǒng)一導(dǎo)致制造業(yè)負(fù)擔(dān)加重，因此17%的稅率可能下調(diào)。

　　（4）房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程加快：立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)。《政府工作報(bào)告》提出“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”，全國人大、財(cái)政部表示“有關(guān)方面正在抓緊起草和完善房地產(chǎn)稅法律草案”。房地產(chǎn)稅總體思路就是“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”。先設(shè)計(jì)、完善，再進(jìn)行論證和聽取意見。未來房產(chǎn)稅有三個作用：調(diào)節(jié)收入差距、促進(jìn)社會公平；籌集地方財(cái)政收入，逐步替代土地出讓金；增加保有環(huán)節(jié)稅收，降低建設(shè)交易環(huán)節(jié)稅收。有四大特征：按照評估值征稅；有稅收抵扣，保障基本住房需求；房地產(chǎn)稅由地方自主征稅；具有完備的稅收征管模式。財(cái)政部2018年完成立法起草工作的沒有房產(chǎn)稅。由于工程浩大，預(yù)計(jì)2020年立法會初見成效。

　　5、強(qiáng)調(diào)財(cái)政可持續(xù)性和聚力增效，全面實(shí)施績效管理，以效率換支出規(guī)模。

　　財(cái)政的緊平衡狀態(tài)、地方隱性債務(wù)風(fēng)險及養(yǎng)老醫(yī)療等或有負(fù)債使得財(cái)政可持續(xù)性問題凸顯。2017年提出“積極有效的財(cái)政政策，側(cè)重有效”，2018年提出“財(cái)政政策要聚力增效”，為實(shí)現(xiàn)此，中央辦公廳發(fā)文、財(cái)政部原部長肖捷于近日撰文指出要實(shí)施全面績效管理。

　　全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重點(diǎn)任務(wù)是：一是績效管理全覆蓋。即將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的所有資金或支出項(xiàng)目納入績效管理范圍，社保基金預(yù)算也要參照執(zhí)行。強(qiáng)化對重大政策和項(xiàng)目績效目標(biāo)的審核，對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和資金執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問題的項(xiàng)目要暫緩或停止預(yù)算撥款。著重解決支出低效、無效問題，推動改進(jìn)預(yù)算編制、政策調(diào)整工作。二是貫穿預(yù)算全過程。即不僅預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)果要引入績效理念和績效管理，還要對重大項(xiàng)目全周期進(jìn)行績效評價，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，推動改進(jìn)預(yù)算編制和調(diào)整財(cái)政政策。三是逐步建立起第三方評價體系和評價結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，形成一套完整績效管理閉環(huán)體系。四是評價對象全方位。由目前對部門項(xiàng)目支出和重大政策績效評價為主，拓展到對部門整體支出績效評價；由對地方轉(zhuǎn)移支付績效評價為主，拓展到對地方財(cái)政運(yùn)行績效評價，更好地促進(jìn)部門、地方履職盡責(zé)。

　　6、2018年中央地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革集中在交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，提高公共服務(wù)水平和效率。

　　中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的最終目標(biāo)是“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，促進(jìn)地方政府更好履責(zé)，更有效地提供基本公共服務(wù)供給效率和水平。

　　2017年財(cái)政部出臺了外交領(lǐng)域中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的改革方案。今年到目前為止，財(cái)政部又出臺了基本公共服務(wù)領(lǐng)域（義務(wù)教育、學(xué)生資助、基本就業(yè)、基本醫(yī)療等18項(xiàng)）共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，為分領(lǐng)域推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革提供了引領(lǐng)。今年將重點(diǎn)推進(jìn)交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。通過改革解決中央和地方共同事權(quán)不清晰、保障標(biāo)準(zhǔn)不明確、各地差異較大、地方支出責(zé)任較重的問題。

　　7、從2018年1-2月的財(cái)政收入形勢看：財(cái)政收支超預(yù)期為積極財(cái)政提供支撐；政府性基金收入高增速，與土地開發(fā)相關(guān)的投資增速短期內(nèi)仍有支撐；非稅收入負(fù)增長，清理費(fèi)用繼續(xù)。

　　1-2月累計(jì)，全國一般公共預(yù)算收入36553億元，同比增長15.8%。全國一般公共預(yù)算收入中的稅收收入32952億元，同比增長18.4%；非稅收入3601億元，同比下降3.5%。收入增速較快主要是經(jīng)濟(jì)較好帶動的增值稅、進(jìn)出口帶動的關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、車輛銷售增速快帶動車輛購置稅大增、房地產(chǎn)相關(guān)的契稅、土地增值稅和房地產(chǎn)稅依然保持較高增速，與1-2月銷售金額增速增加。非稅收入在去年-6.9%的基礎(chǔ)上繼續(xù)負(fù)增長（-3.5%），清理費(fèi)用、降低制度性交易成本仍在繼續(xù)。

圖2：進(jìn)出口增速仍較高，進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅、消費(fèi)稅增速相對仍高

　　資料來源：wind，恒大研究院。

圖3：汽車銷售較好，帶動車輛購置稅同比大增

　　資料來源：wind，恒大研究院。

　　財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，科技、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水、交運(yùn)支出增速較快，主要是地方投資。1-2月累計(jì)，全國一般公共預(yù)算支出29062億元，同比增長16.7%。其中，中央一般公共預(yù)算本級支出3534億元，同比增長3.9%；地方一般公共預(yù)算支出25528億元，同比增長18.8%。具體看，交通運(yùn)輸支出增長55.7%，農(nóng)林水支出增長35.9%，科技支出增長48.7%，節(jié)能環(huán)保支出增長23.6%，農(nóng)林水同比增長35.9%。但是1-2月一般公共預(yù)算收支相關(guān)項(xiàng)目增幅波動較大，主要是1、2月份財(cái)政收支歷來受春節(jié)放假等因素影響較大，有一定的特殊性。

　　政府性基金收入增速較快，可能與去年底的土地出讓收入延遲入庫有關(guān)，支出增速較高，與土地開發(fā)相關(guān)的投資增速仍可維持一段時間，一定程度對沖了基建下滑，但從全年看土地出讓收入高增速難以持續(xù)。1-2月累計(jì)，全國政府性基金預(yù)算收入9671億元，同比增長33.3%。分中央和地方看，中央政府性基金預(yù)算收入583億元，同比下降3.3%；地方政府性基金預(yù)算本級收入9088億元，同比增長36.7%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入8499億元，同比增長38.9%。1-2月累計(jì)，全國政府性基金預(yù)算支出6828億元，同比增長60.2%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入相關(guān)支出6224億元，同比增長67%。

　　(本文作者介紹：恒大集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，恒大經(jīng)濟(jì)研究院院長。曾擔(dān)任國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究室副主任、國泰君安證券研究所董事總經(jīng)理、首席宏觀分析師。)