意見領(lǐng)袖丨中國金融四十人論壇

　　據(jù)新華社，3月7日，十四屆全國人大一次會議舉行第二次全體會議，聽取國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長肖捷關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明。

　　此次改革共十三項內(nèi)容，其中六項直接涉及金融，包括：在銀保監(jiān)會的基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局；深化地方金融監(jiān)管體制改革；證監(jiān)會調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，國家發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核功能劃入證監(jiān)會；統(tǒng)籌推進(jìn)人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革；完善國有金融資本管理體制；加強(qiáng)金融管理部門工作人員統(tǒng)一規(guī)范管理等。

　　此番調(diào)整后，中國金融監(jiān)管將形成“一行一總局一會一局”（人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、證監(jiān)會、外匯管理局）的架構(gòu)。根據(jù)改革方案，國家金融監(jiān)督管理總局將統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管。值得注意的是，過去分散在“一行兩會”的金融消費者及投資者保護(hù)職能，此次均劃入國家金融監(jiān)督管理總局。

　　這也意味著，此次改革將強(qiáng)化功能監(jiān)管、行為監(jiān)管，并逐步構(gòu)建起中國特色的“雙峰”監(jiān)管架構(gòu)。

　　“雙峰”監(jiān)管是指按照監(jiān)管職能設(shè)立兩個監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管分開。審慎監(jiān)管負(fù)責(zé)維護(hù)金融體系和機(jī)構(gòu)安全和穩(wěn)健運行，行為監(jiān)管負(fù)責(zé)公平交易，以保護(hù)金融消費者合法利益。澳大利亞和荷蘭是最早采用“雙峰”模式的兩個國家。

　　“金融監(jiān)管模式多種多樣，也各有利弊，但實行‘雙峰模式’國家的金融體系更加穩(wěn)健。”2022年4月發(fā)布的《2022·CF40中國金融改革報告》分報告《提高金融監(jiān)管效能》建議，我國應(yīng)借鑒“雙峰”監(jiān)管模式的經(jīng)驗，加強(qiáng)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管。同時，在機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式中應(yīng)重視功能監(jiān)管對提升監(jiān)管效能的作用。

　　深化地方金融監(jiān)管體制改革也是此次機(jī)構(gòu)改革的重點之一。根據(jù)方案，建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

　　總體來看，此次地方金融監(jiān)管體制改革一是加強(qiáng)了央地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，二是壓實“監(jiān)管姓監(jiān)”，剝離了地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融發(fā)展職能。圍繞這一改革邏輯，《2022·CF40中國金融改革報告》分報告《提高金融監(jiān)管效能》也進(jìn)行了深入闡釋，并提出針對性建議。

　　上述分報告課題負(fù)責(zé)人為CF40學(xué)術(shù)委員會主席、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長黃益平，課題組成員包括上海新金融研究院副院長劉曉春和北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副研究員王勛。今天，我們將摘選這份報告對于提升金融監(jiān)管效能的八點思考，供各位讀者參考。

　　2022年4月24日，《2022·CF40中國金融改革報告：金融促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展之路》發(fā)布。圖為黃益平發(fā)布分報告《提高金融監(jiān)管效能》。

　　提升金融監(jiān)管效能的政策建議

　　文 | 黃益平 劉曉春 王勛

　　2022.4

　　金融監(jiān)管是金融機(jī)構(gòu)必須遵守的一系列的規(guī)則與法律，以及對上述規(guī)則與法律執(zhí)行情況的監(jiān)測和保證得到落實的手段。提高金融監(jiān)管的效能，防范和化解系統(tǒng)性金融危機(jī)，維護(hù)金融體系穩(wěn)定是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)堅持順應(yīng)市場、統(tǒng)籌政策、夯實監(jiān)管、支持創(chuàng)新的原則。具體的政策建議如下：

　　第一，加快金融監(jiān)管的立法和制度建設(shè)，明確監(jiān)管目標(biāo)與職責(zé)，合理區(qū)分監(jiān)管與宏觀調(diào)控、監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、監(jiān)管與金融行業(yè)發(fā)展。

　　中國的金融監(jiān)管效能不高，既有“該管的沒管好”的問題，也有“不該管的管了不少”的現(xiàn)象。前者包括中小銀行和P2P的風(fēng)險，后者則包括宏觀穩(wěn)定與金融發(fā)展。金融監(jiān)管的規(guī)則與法律尚未得到很好地執(zhí)行與落實，金融穩(wěn)定主要依靠政府兜底來維持，但這種做法難以長期持續(xù)。

　　提高金融監(jiān)管的效能要從三個環(huán)節(jié)同時著手，一是明確監(jiān)管政策目標(biāo)，將金融活動全面納入監(jiān)管；二是賦予監(jiān)管部門必要的決策與執(zhí)行權(quán)力；三是建立監(jiān)管問責(zé)制度。

　　建議完善金融監(jiān)管立法和制度建設(shè)，考慮在制定《金融穩(wěn)定法》時，將監(jiān)管部門支持金融部門發(fā)展的責(zé)任移交出去，并明確行為監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)與方法。監(jiān)管政策的目標(biāo)應(yīng)該明確為保障公平競爭、保護(hù)金融消費者利益和維持金融穩(wěn)定，以此提升經(jīng)濟(jì)的長期競爭力，而宏觀經(jīng)濟(jì)波動、金融行業(yè)發(fā)展或者資產(chǎn)價格水平變化等，都不應(yīng)成為金融監(jiān)管政策調(diào)整的理由。

　　監(jiān)管需要配合宏觀調(diào)控的需要，但一般不宜因為臨時的宏觀調(diào)控而改變或調(diào)整監(jiān)管政策，也不宜因為宏觀調(diào)控而改變監(jiān)管政策的執(zhí)行方式。如經(jīng)濟(jì)下行時，對一些違規(guī)業(yè)務(wù)采取放松監(jiān)管，而經(jīng)濟(jì)過熱時，臨時以文件或會議形式要求限制或抑制個別業(yè)務(wù)，甚至對機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行處罰等。

　　金融機(jī)構(gòu)需要支持國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，如支持小微企業(yè)、三農(nóng)、生態(tài)環(huán)保等，監(jiān)管政策也要適當(dāng)配合。但監(jiān)管配合發(fā)展仍需堅守監(jiān)管的初衷，不能放棄基本的金融安全要求。建議，凡是國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略明確要淘汰和抑制的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該制定明確的限制甚至禁止金融支持的政策；凡是符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、需要重點發(fā)展的領(lǐng)域，一般應(yīng)運用市場化引導(dǎo)性的政策，盡可能少用“三個不低于”一類的行政命令性的政策。

　　金融監(jiān)管部門不應(yīng)承擔(dān)相關(guān)金融行業(yè)發(fā)展責(zé)任。當(dāng)金融監(jiān)管部門承擔(dān)相關(guān)金融行業(yè)發(fā)展責(zé)任時，有時為了行業(yè)發(fā)展往往會放低監(jiān)管要求，甚至放棄一些必要的監(jiān)管。

　　第二，提高微觀審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)日常業(yè)務(wù)經(jīng)營常規(guī)化、動態(tài)化監(jiān)管。

　　目前監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的監(jiān)管是以指標(biāo)監(jiān)管和事后監(jiān)管為主。指標(biāo)監(jiān)管是觀察金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)的執(zhí)行情況，一般是發(fā)現(xiàn)負(fù)面異常情況時進(jìn)行檢查監(jiān)督，這同時也是一種事后監(jiān)管。事后監(jiān)管，一種是在金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險后進(jìn)行檢查監(jiān)督；一種是程序化的檢查。

　　一般來說，金融機(jī)構(gòu)突破監(jiān)管指標(biāo)，說明風(fēng)險已經(jīng)積累了相當(dāng)長的時間，此時監(jiān)管介入，無法起到防范風(fēng)險的作用。因此，需要對金融機(jī)構(gòu)日常業(yè)務(wù)經(jīng)營進(jìn)行常規(guī)化、動態(tài)化的監(jiān)管，這樣的監(jiān)管，更多的是監(jiān)管針對發(fā)現(xiàn)的異常情況與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時的、專業(yè)的溝通。通過溝通，對機(jī)構(gòu)的一些業(yè)務(wù)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)變化有充分了解，對正常的業(yè)務(wù)創(chuàng)新和變化做到心中有數(shù)，對一些疑問與機(jī)構(gòu)進(jìn)行探討，對可能的風(fēng)險及時加以制止。

　　以銀行業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管為例，在監(jiān)管指標(biāo)執(zhí)行正常的情況下，觀察金融機(jī)構(gòu)行業(yè)集中度、授信集中度的突然變化和大幅波動；信貸業(yè)務(wù)與債券投資業(yè)務(wù)的相互關(guān)系及異常波動；某類交易業(yè)務(wù)的突然大幅波動；資管業(yè)務(wù)、投行業(yè)務(wù)、同業(yè)業(yè)務(wù)的大額波動，資產(chǎn)投向的異常變化，與信貸業(yè)務(wù)的相互關(guān)系；各類資產(chǎn)、負(fù)債相互比例的突然大幅變化，表內(nèi)表外業(yè)務(wù)比例的大幅變化；探討業(yè)務(wù)創(chuàng)新的模式、原理、做法、可能的風(fēng)險及市場需求。通過對日常業(yè)務(wù)經(jīng)營中的異常情況進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管，從而及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，管理金融風(fēng)險。

　　金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管指標(biāo)時，會根據(jù)自身情況制定相對嚴(yán)于監(jiān)管的指標(biāo)，并自設(shè)一些管理指標(biāo)。監(jiān)管部門在監(jiān)管時，應(yīng)依據(jù)機(jī)構(gòu)的指標(biāo)體系進(jìn)行詢問和監(jiān)管，而不單是以不突破監(jiān)管指標(biāo)為合規(guī)依據(jù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)該不定期的走訪一些企業(yè)，以了解企業(yè)真實杠桿及多頭融資情況，并進(jìn)而評估其對銀行及金融市場的潛在影響，同時也能更好的評估相關(guān)銀行經(jīng)營的審慎性水平。

　　以香港的經(jīng)驗為例，金管局當(dāng)發(fā)現(xiàn)市場有新的金融業(yè)務(wù)模式、某機(jī)構(gòu)某類業(yè)務(wù)突然發(fā)生較快增長、某機(jī)構(gòu)對某類企業(yè)突然集中增加授信量、某機(jī)構(gòu)某項業(yè)務(wù)集中度較高等情況時，會與相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流，了解情況，探討內(nèi)部風(fēng)險管理機(jī)制等。此類溝通，不作為“檢查”。在金管局認(rèn)為還沒有對相關(guān)問題完全明了前，會進(jìn)行持續(xù)的溝通，一般不會斷然要求停辦業(yè)務(wù)。

　　第三，建立監(jiān)管問責(zé)制度，加強(qiáng)監(jiān)管政策的落地與執(zhí)行，明確依法取締非法金融活動（無牌經(jīng)營金融業(yè)務(wù)）的部門和程序。

　　一是應(yīng)建立監(jiān)管問責(zé)制度。在金融業(yè)務(wù)必須持牌經(jīng)營、監(jiān)管全覆蓋的原則下，如果由于監(jiān)管缺失導(dǎo)致的金融風(fēng)險，監(jiān)管部門應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣才有可能改變監(jiān)管不作為的問題。

　　二是監(jiān)管政策應(yīng)確保落地并嚴(yán)格執(zhí)行。保證政策的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和可預(yù)測性。只有監(jiān)管政策必須被嚴(yán)格執(zhí)行，對監(jiān)管部門和監(jiān)管人員追責(zé)才有可靠的依據(jù)。

　　三是監(jiān)管政策應(yīng)隨市場情況做出動態(tài)調(diào)整，且政策調(diào)整需要精細(xì)化。如果市場條件變化，原有的監(jiān)管政策不再適應(yīng)，或者過寬過嚴(yán)了，則需要調(diào)整現(xiàn)有監(jiān)管政策或出臺新的政策。絕不能不調(diào)整政策，卻調(diào)整執(zhí)行政策的寬嚴(yán)度。充分考慮不同監(jiān)管政策調(diào)整對市場不同的影響程度。

　　比如，新政策的起始時間點的確定、存量業(yè)務(wù)整改與否及整改期的確定、按新政策追責(zé)時間點的確定等。以前為了新政策立竿見影，往往會要求立即執(zhí)行、對存量業(yè)務(wù)立即整改。有些業(yè)務(wù)，相對市場傳染性有限，立即整改一般只影響個別機(jī)構(gòu)、個別企業(yè)。但現(xiàn)在許多金融業(yè)務(wù)都有很強(qiáng)的市場風(fēng)險傳染性，如：股票配資比例調(diào)整，如果規(guī)定新的比例要求從某個時點開始，存量業(yè)務(wù)到期自然結(jié)束，則對市場的沖擊就會非常溫和。

　　四是，建議進(jìn)一步理清監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系，盡量在行政、人事、利益等方面做好分離，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在規(guī)范監(jiān)管的基礎(chǔ)上，為市場營造公平市場環(huán)境，切實保護(hù)金融消費者和投資者合法權(quán)益。

　　目前對于非法金融活動（無牌經(jīng)營金融業(yè)務(wù)）有比較清晰的定義，但由哪個部門依照什么程序依法取締非法金融活動則沒有明確的規(guī)定。目前各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法定意義上，只有對持牌經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力。現(xiàn)實中，對于無牌經(jīng)營的金融業(yè)務(wù)，即使有舉報和報案，只要未形成風(fēng)險或群體事件，各相關(guān)機(jī)構(gòu)多是到場勸阻。只有當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險或群體事件時，才會由政府出面，組織金融監(jiān)管部門、工商、公安、地方金融監(jiān)管局、法院等進(jìn)行處置，并定性為非法經(jīng)營進(jìn)入法律程序。

　　因此，應(yīng)盡快明確依法取締非法金融活動的牽頭部門和程序。建議由相關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)非法金融活動認(rèn)定和依法取締的牽頭執(zhí)法部門，進(jìn)入程序后其他部門如工商、公安、法院完成相關(guān)法律程序。

　　第四，進(jìn)一步完善“雙支柱”宏觀調(diào)控框架，明確宏觀審慎政策的職責(zé)邊界和權(quán)責(zé)劃分，不斷豐富宏觀審慎政策工具箱。

　　“雙支柱”框架是一個中國特色的政策創(chuàng)新，也是全球政策改革的方向，其重要起因是全球金融危機(jī)之前美聯(lián)儲寬松的貨幣政策造成了重大的金融風(fēng)險。在“雙支柱”的框架下，貨幣政策專司幣值穩(wěn)定之責(zé)，而宏觀審慎政策則負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定，兩者共同支持經(jīng)濟(jì)與金融的穩(wěn)定。為了保證貨幣與宏觀審慎政策決策機(jī)制之間既獨立又合作的關(guān)系，建議明確宏觀審慎監(jiān)管的主要任務(wù)為監(jiān)測與評估系統(tǒng)性金融風(fēng)險，在此基礎(chǔ)上不斷豐富與完善宏觀審慎政策工具箱。

　　雖然中國已經(jīng)初步建立了“雙支柱”調(diào)控框架，然而這個框架仍然處于起步階段。尚需在以下方面進(jìn)一步豐富和完善：

　　一是要強(qiáng)化貨幣政策與宏觀審慎政策的協(xié)調(diào)配合。增強(qiáng)貨幣政策操作的規(guī)則性和透明度，推動貨幣政策由數(shù)量型向價格型調(diào)控為主轉(zhuǎn)變。針對房地產(chǎn)、債券市場和跨境資本流動等領(lǐng)域潛在風(fēng)險，及時采取宏觀審慎政策措施，防范系統(tǒng)性風(fēng)險。

　　二是建立完善的金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系。重點加強(qiáng)對杠桿行為、債務(wù)及金融周期的監(jiān)測，建立宏觀審慎壓力測試工具，逐步將重要的、有系統(tǒng)性影響的金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融基礎(chǔ)設(shè)施納入宏觀審慎管理。

　　三是許多政策工具還具有較強(qiáng)的“行政性”。以跨境資本流動領(lǐng)域為例，一些政策工具非常接近資本項目管制措施，將來應(yīng)該考慮引進(jìn)一些類似于準(zhǔn)備金、托賓稅和負(fù)債率等更加“市場化”的政策工具。與此同時，如果是為了維持金融穩(wěn)定，也可以考慮繼續(xù)保留對一些容易形成大進(jìn)大出的短期跨境資本流動的管制。

　　第五，統(tǒng)一地方金融監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)與政策，明確地方金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)匹配，加強(qiáng)中央與地方、地方各級之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)。

　　制定和執(zhí)行全國統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和政策。一是因為各地監(jiān)管能力差異很大，許多地方金融監(jiān)管局缺乏相應(yīng)的監(jiān)管能力；二是政策差異容易導(dǎo)致監(jiān)管套利，隨著各地金融關(guān)聯(lián)度提高，這個問題變得更加突出；三是一些地方政府缺乏承擔(dān)地方金融風(fēng)險全部責(zé)任的意愿和能力，中央政府仍然需要分擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?zé)任。

　　具體可考慮：

　　一是加強(qiáng)國家層面立法。建議在國家層面盡快出臺《地方金融監(jiān)管法》。在堅持金融監(jiān)管中央事權(quán)的基礎(chǔ)上，以立法形式規(guī)定地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管事項、責(zé)任、執(zhí)法權(quán)力的法律依據(jù)，確保地方監(jiān)管執(zhí)法有據(jù)，為地方金融監(jiān)管提供上位法支撐。

　　二是制定統(tǒng)一的經(jīng)營規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則。目前小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等其他類型機(jī)構(gòu)的經(jīng)營規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則，已明確由銀保監(jiān)會制定。應(yīng)盡快明確區(qū)域性股權(quán)市場、轄區(qū)內(nèi)投資公司、社會眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所等機(jī)構(gòu)的經(jīng)營和監(jiān)管規(guī)則，建議由證監(jiān)會統(tǒng)一制定。進(jìn)一步加強(qiáng)中央與地方，地方與地方之間在金融監(jiān)管、風(fēng)險處置、信息共享等方面的協(xié)作。

　　三是壓實地方政府責(zé)任，明確將發(fā)展職能從地方金融監(jiān)管中分離出來。堅持金融的中央事權(quán)原則。目前地方金融監(jiān)管一方面承擔(dān)著金融發(fā)展、動員金融機(jī)構(gòu)支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，另一方面還承擔(dān)著維護(hù)金融穩(wěn)定的任務(wù)。監(jiān)管和穩(wěn)定時常會讓位于行業(yè)發(fā)展。結(jié)果是類金融機(jī)構(gòu)牌照發(fā)了很多，監(jiān)管又跟不上，最后導(dǎo)致出現(xiàn)金融風(fēng)險。

　　第六，以金融監(jiān)管創(chuàng)新支持負(fù)責(zé)任的金融創(chuàng)新，利用數(shù)字技術(shù)為監(jiān)管賦能；同時，大幅增加包括編制、經(jīng)費與技術(shù)方面的金融監(jiān)管資源的投入，提升監(jiān)管能力。

　　實現(xiàn)金融創(chuàng)新和金融穩(wěn)定之間的動態(tài)平衡，是全球監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的難題。金融監(jiān)管的主要目標(biāo)在于通過審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管，保持整個金融體系穩(wěn)健運行，保護(hù)金融消費者合法權(quán)益，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)負(fù)責(zé)任的金融創(chuàng)新和金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)效率的提升，從而提高經(jīng)濟(jì)的長期競爭力。監(jiān)管與創(chuàng)新之間并不必然矛盾，在二者之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶猓梢赃_(dá)到監(jiān)管為創(chuàng)新創(chuàng)造適宜環(huán)境、創(chuàng)新為監(jiān)管提供先進(jìn)手段的相互促進(jìn)的良性效果。

　　金融監(jiān)管不應(yīng)以金融效率和競爭力損失為代價。目前，我國在移動支付、互聯(lián)網(wǎng)銀行以及大科技平臺企業(yè)發(fā)展已經(jīng)居于世界前列，并已產(chǎn)生全球影響力。平臺經(jīng)濟(jì)和數(shù)字金融的平穩(wěn)健康發(fā)展，對于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、支持人民幣國際化以及提升我國金融國際影響力均能發(fā)揮積極作用。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該站在維護(hù)金融安全、提升我國經(jīng)濟(jì)的國際競爭力和影響力的高度，支持負(fù)責(zé)任的創(chuàng)新，防止監(jiān)管處理過頭，監(jiān)管好平臺經(jīng)濟(jì)與數(shù)字金融。

　　金融與技術(shù)的融合，是金融發(fā)展的趨勢，也在長期內(nèi)極大提高了金融效率，推動了金融和經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)堅持“技術(shù)中性”。金融監(jiān)管應(yīng)及時動態(tài)調(diào)整，將金融業(yè)務(wù)與數(shù)字技術(shù)快速融合過程中可能會產(chǎn)生風(fēng)險的新服務(wù)、新活動、新產(chǎn)品及時納入監(jiān)管。著手研究提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，構(gòu)建有穿透力的監(jiān)管信息系統(tǒng)。借鑒“監(jiān)管沙盒”的做法，在將市場機(jī)構(gòu)與金融科技相關(guān)的新產(chǎn)品和新業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制在一定范圍的基礎(chǔ)上，鼓勵金融機(jī)構(gòu)開展提高金融效率、增加金融有效供給的創(chuàng)新。同時，積極利用數(shù)字技術(shù)提升監(jiān)管效率。如針對復(fù)雜的關(guān)聯(lián)交易和多層嵌套的金融產(chǎn)品，可考慮采用區(qū)塊鏈保證交易數(shù)據(jù)可靠的技術(shù)特征，監(jiān)測交易資金的去向和底層資產(chǎn)質(zhì)量，提高監(jiān)管有效性。

　　過去四十幾年來，中國的金融業(yè)從一家機(jī)構(gòu)開始，已經(jīng)形成了規(guī)模龐大、機(jī)構(gòu)眾多、產(chǎn)品復(fù)雜的完整的金融體系，目前金融發(fā)展還在加速。這對金融監(jiān)管能力的持續(xù)提升提出了更高的要求。在數(shù)字技術(shù)與金融業(yè)務(wù)快速融合的過程中，金融創(chuàng)新不斷提速，金融規(guī)模快速擴(kuò)張，金融產(chǎn)品復(fù)雜程度不斷提高。目前中央和地方的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在人員編制、業(yè)務(wù)經(jīng)費、技術(shù)能力等各方面，都難以對新機(jī)構(gòu)、新業(yè)務(wù)以及新產(chǎn)品進(jìn)行適時有效的監(jiān)管。因此，有必要在人員編制、業(yè)務(wù)經(jīng)費和技術(shù)水平等各方面加大資源投入。

　　第七，央行、監(jiān)管與財政應(yīng)共同構(gòu)建國家金融安全網(wǎng)，設(shè)立金融風(fēng)險處置基金，同時更多地依靠市場方式取代政府的隱性擔(dān)保，防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

　　構(gòu)建與完善國家金融安全網(wǎng)是建設(shè)現(xiàn)代金融體系的重要舉措。過去國家金融安全網(wǎng)的核心是由國家信用支持的隱性擔(dān)保。隨著金融市場化與開放度的不斷提高，這套安全網(wǎng)很容易造成新的不穩(wěn)定，政府什么時候出手、承擔(dān)多少責(zé)任、機(jī)構(gòu)與投資者會遭受多少損失，這些都是不確定的。同時，這套以隱性擔(dān)保為特征的安全網(wǎng)給地方政府、市場及市場主體留出了與中央政府博弈的空間。而這樣的博弈，往往又放大了金融風(fēng)險，增加監(jiān)管成本和隱性擔(dān)保成本。

　　一個完整的國家金融安全網(wǎng)應(yīng)該包括如下五方面內(nèi)容：一是微觀審慎與行為監(jiān)管確保個體層面的穩(wěn)定與公平；二是宏觀審慎管理緩解甚至避免系統(tǒng)性風(fēng)險的積累；三是央行發(fā)揮最終貸款人的功能、確保市場流動性的充裕；四是市場化的機(jī)制，如存款保險制度處置風(fēng)險；目前，存款保險制度的資金嚴(yán)重不足，很難真正承擔(dān)起處置銀行風(fēng)險事件的責(zé)任。存款保險機(jī)構(gòu)要積極作為，一方面要實行差別化的費率，籌集更多的保險資金；另一方面也要積極參與對銀行的監(jiān)管；五是央行與財政相互配合，以應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

　　可以預(yù)期的是，如果發(fā)生金融風(fēng)險，責(zé)任主要還是會落在央行與財政的肩上。央行應(yīng)隨時準(zhǔn)備調(diào)整貨幣政策，為市場與機(jī)構(gòu)提供充足的流動性，保證金融體系的正常運行。但如果地方債務(wù)狀況惡化、銀行不良率上升甚至資本外流壓力上升，不應(yīng)采取由央行獨立支撐的做法。政府可考慮用財政資金設(shè)立一個“金融風(fēng)險處置基金”，在出現(xiàn)可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的資本金短缺時維持局面。更重要的是，該基金的設(shè)置有助于提升機(jī)構(gòu)與市場對未來的信心。有了信心，也許最終并不真正需要動用大量的資金穩(wěn)定金融。

　　第八，在機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式中應(yīng)重視功能監(jiān)管對提升監(jiān)管效能的作用；借鑒“雙峰”監(jiān)管模式的經(jīng)驗，加強(qiáng)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管。

　　在持續(xù)的競爭和創(chuàng)新中，金融機(jī)構(gòu)提供金融產(chǎn)品的種類和服務(wù)的范圍在不斷變化，金融機(jī)構(gòu)與市場之間的邊界也逐漸開始交叉，傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管者就會面臨監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白并存的尷尬局面。功能監(jiān)管的含義是，只要不同類型的金融機(jī)構(gòu)開展相同性質(zhì)的金融業(yè)務(wù)，均面臨相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管主體，這樣不但會有效減少監(jiān)管缺失，還有利于促進(jìn)市場公平和良性競爭。

　　金融監(jiān)管模式多種多樣，也各有利弊。但課題組的研究表明，實行“雙峰模式”國家的金融體系更加穩(wěn)健。審慎監(jiān)管的職能如“醫(yī)生”，重點在于審查金融機(jī)構(gòu)運行是否健康穩(wěn)健；而行為監(jiān)管的職能如“警察”，重點在于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的行為，糾正金融機(jī)構(gòu)的不當(dāng)與違規(guī)行為，并對違法違規(guī)行為給予嚴(yán)厲處罰，從而保護(hù)金融投資者和消費者的合法權(quán)益。審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管應(yīng)在相互配合的基礎(chǔ)上各司其職，保證金融機(jī)構(gòu)既健康運行，又行為得當(dāng)，從而提升整個金融監(jiān)管體系的穩(wěn)定性。

　　因此，長期內(nèi)，審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管適當(dāng)分設(shè)的“雙峰”監(jiān)管架構(gòu)，可作為中國金融監(jiān)管構(gòu)建的改革方向。短期內(nèi)，建議在金融委的框架內(nèi)設(shè)立行為監(jiān)管的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，以加強(qiáng)金融消費者保護(hù)在當(dāng)前監(jiān)管體系中的重要性。

　　中長期內(nèi)，建議借鑒“雙峰模式”的經(jīng)驗，將“一行兩會”內(nèi)部已經(jīng)建立的金融消費者保護(hù)部門進(jìn)行整合，建立國家金融行為監(jiān)管局，與央行的宏觀審慎管理和“兩會”的微觀審慎監(jiān)管建立相對分立的監(jiān)管體系，從而形成金融委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的準(zhǔn)“雙峰”的金融監(jiān)管框架：金融委負(fù)責(zé)加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)信息、數(shù)據(jù)共享；人民銀行負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策，并對整個金融體系實施宏觀審慎監(jiān)管；銀保監(jiān)會和證監(jiān)會以金融業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)實施微觀審慎監(jiān)管，維護(hù)這些金融機(jī)構(gòu)的安全和穩(wěn)健運營；金融行為監(jiān)管局負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管，在加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)的信息披露、產(chǎn)品定價及產(chǎn)品出售等行為監(jiān)管的基礎(chǔ)上，改善消費者金融基礎(chǔ)知識普及、改善消費者對金融產(chǎn)品和金融交易的理解，并更多發(fā)揮市場機(jī)制作用，提高金融消費者風(fēng)險承擔(dān)意識和能力。

　　《金融促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展之路

　　——CF40中國金融改革報告》

　　張曉慧 黃益平 王毅 朱雋 張斌 著

　　中信出版集團(tuán)

　　2022年11月

　　作者簡介

　　張曉慧

　　中國金融四十人論壇資深研究員。1999-2000年在美國斯坦福大學(xué)做訪問學(xué)者。長期在中國人民銀行工作，曾任中國人民銀行行長助理，中國人民銀行貨幣政策委員會委員，中國人民銀行貨幣政策司司長、金融市場司司長，駐國際貨幣基金組織中國執(zhí)行董事高級顧問，中國人民銀行駐美洲代表處首席代表等。長期從事宏觀經(jīng)濟(jì)、貨幣政策、金融改革、人民幣國際化、利率、匯率等問題的研究。

　　黃益平

　　北京大學(xué)國家發(fā)展研究院金光金融學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)講席教授、副院長，北京大學(xué)數(shù)字金融研究中心主任。主要研究領(lǐng)域為宏觀政策與金融改革。曾任中國人民銀行貨幣政策委員會委員。兼任中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會金融科技發(fā)展與研究專業(yè)委員會主任委員，中國金融四十人論壇學(xué)術(shù)委員會主席、成員，中國經(jīng)濟(jì)50人論壇成員。

　　王毅

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究員，中國光大集團(tuán)股份公司副總經(jīng)理。中國金融四十人論壇成員。曾先后供職于中國人民銀行調(diào)查統(tǒng)計司、財政部金融司。

　　朱雋

　　現(xiàn)任絲路基金有限責(zé)任公司董事長，中國金融四十人論壇學(xué)術(shù)委員，曾任中國人民銀行國際司司長。畢業(yè)于北京大學(xué)，獲經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士、碩士學(xué)位。1993年加入中國人民銀行，先后任職于政策研究室、辦公廳和國際司。長期從事金融業(yè)開放、全球經(jīng)濟(jì)金融治理、國際金融合作與規(guī)則制定、國際經(jīng)濟(jì)金融研究等相關(guān)工作。2003年9月至2005年12月?lián)螄H清算銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家。

　　張斌

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副所長，中國金融四十人論壇資深研究員。研究領(lǐng)域是中國和全球宏觀經(jīng)濟(jì)，重點研究的問題包括中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、中國宏觀經(jīng)濟(jì)和金融市場波動、人民幣匯率和外匯管理政策、全球宏觀經(jīng)濟(jì)等。曾獲浦山世界經(jīng)濟(jì)學(xué)優(yōu)秀論文獎，享受國務(wù)院政府特殊津貼，入選國家百千萬人才工程。

　　內(nèi)容簡介

　　經(jīng)濟(jì)與金融共榮共生，金融高質(zhì)量發(fā)展是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要助力。本書旨在為現(xiàn)階段我國金融業(yè)面臨的部分核心問題提供有針對性的政策建議，以期助推金融改革發(fā)展，并最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　本書為“2022·CF40中國金融改革報告”項目成果。本項目由中國金融四十人研究院立項，包括五個部分，分別就金融支持科技創(chuàng)新、提高金融監(jiān)管效能、制定金融穩(wěn)定促進(jìn)法、資本項目開放和貨幣國際化的國際經(jīng)驗教訓(xùn)，以及構(gòu)建房地產(chǎn)新模式開展了相關(guān)研究并提出政策建議。綜合來看，本書提出了現(xiàn)階段金融支持科創(chuàng)的改革核心思路，總結(jié)了我國金融監(jiān)管目前存在的主要問題并有針對性地提出八條建議，提出了金融穩(wěn)定立法的目標(biāo)定位和關(guān)鍵要素，梳理了我國下一階段資本項目開放應(yīng)抓緊推動的幾項關(guān)鍵工作，設(shè)計了面向新市民的都市圈建設(shè)方案，并制定了穩(wěn)定房地產(chǎn)發(fā)展的債務(wù)化解方案。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業(yè)智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的政策研究。)