原標題：深度 | 美國基建之困：貴得離譜

　　來源： 紐約時間

　　文：紐約華人資訊網主筆 詹涓

　　2017年，曼哈頓第二大道地鐵首段竣工，項目約1.8英里長，耗資達44.5億美元。項目完成后有人擊掌相慶，但也有許多人為如此高昂的成本而沮喪。菲利普·馬克·普羅奇（Philip Mark Plotch）是紐約大都會交通局的前規劃師，他將自己關于第二大道地鐵線的新書命名為《最后的地鐵》。他在書中指出：如果不降低成本，這將是這個國家建造的最后一條同類型的地鐵。

　　曼哈頓第二大道地鐵首段

　　美國土木工程師協會最近給美國基礎設施打了C級。像大壩和學校這樣的設施更是只有D級。美國大多數基礎設施項目都是在五六十年前建造的，設計使用年限為50年。它們正在按計劃死亡。與此同時，其他經濟體正在以令人眼花繚亂的速度建設智能基礎設施。

　　在美國，兩黨一直呼吁大力建設基礎設施以重啟經濟，這是個好主意，但有一個問題：我們似乎不再知道如何以及時、低成本和高質量的方式建立基礎設施。美國最富有的州現在每隔幾十年才能建造一兩個大型公交項目，這顯然是不夠的。

　　無論身處美國的哪個城市，你家附近可能都會有一個遲遲不能完工的基礎設施項目。在波士頓有綠線擴建工程，有華盛頓有紫線，在休斯頓有陷入爭議中的I-45高速公路，在加州有可能爛尾的洛杉磯-舊金山高鐵。

　　不僅是慢，而且極度昂貴。拜登最初提出的基礎設施計劃包括6210億美元用于道路、鐵路和橋梁建設。當國會為基礎設施法案的規模和赤字而爭論不休時，也有人注意到了一個令人困惑的問題之一。為什么在美國建設交通網絡的成本比世界其他國家高得多？

　　在建設快速軌道交通基礎設施方面，美國是世界上第六昂貴的國家——而且美國已經盡可能避免隧道工程了，隧道通常是任何新地鐵線路中最復雜、最昂貴的部分。比美國成本更高的五個國家正在建設的項目中，80%以上是隧道……（而在美國）只有37%的軌道長度是隧道。

　　在6月初的一次采訪中，交通部長皮特·布蒂吉格（Pete Buttigieg）承認了費用高昂這一問題，但除了表示需要進一步研究之外，他沒有提出任何解決方案。

　　為什么美國的現代基礎設施項目需要這么長時間才能完成，這個問題的答案很復雜，原因有很多。劇透一下：確保項目“更安全”并不是其中一個原因。

　　成本問題有多嚴重？

　　美國的基礎設施成本問題不僅局限于公交運輸，也包括國家的高速公路。

　　2017年2月，強風暴導致加州高速公路的部分路段塌陷

　　紐約聯邦儲備銀行和布朗大學研究人員的研究顯示，在1990年到2008年間，建造“一英里一車道的州際公路”的成本增加了5倍。

　　喬治·華盛頓大學的經濟學家利亞·布魯克斯（Leah Brooks）也研究了高速公路問題。她的研究發現，他們發現，在剔除通脹因素后，到上世紀80年代，建造一英里高速公路的成本已經是上世紀60年代的三倍。

　　布魯克斯說：“從50年代中期到70年代早期，州際高速公路系統的成本相對合理地增加，從那以后成本則開始大幅增加。”

　　而在公共交通方面，伊諾交通中心（Eno Center）在最近的報告中描繪了一幅令人沮喪的畫面：按每英里計算，美國的軌道交通項目是世界上最昂貴的。在紐約，第二大道地鐵每英里花費25億美元，在舊金山，中央地鐵每英里花費9.2億美元，在洛杉磯，紫線每英里花費8億美元。

　　相比之下，哥本哈根的項目建設成本僅為每英里3.23億美元，巴黎和馬德里的項目建設成本分別為每英里1.6億美元和3.2億美元。成本差異太大了。

　　為什么這些項目在美國花費更多？研究人員排除了一些解釋。

　　紐約大學交通研究員阿隆·列維（Alon Levy）在一份報告中寫道：“這與我們的財富無關：一個國家的人均GDP與其地鐵建設成本之間沒有相關性。也不是地質因素。項目成本背后最大的因素是它所在的國家，這純粹是制度問題。”

　　時間就是金錢，金錢就是權力

　　很多年來，馬里蘭州的蒙哥馬利郡一直在考慮修建一條貫穿全郡的鐵路。據《華盛頓郵報》報道，20多年后，“紫線”僅建成了40%，并超出預算數億美元。

　　當地一個支持交通運輸的組織——交通行動委員會（Action Committee for Transit）的記錄顯示，在富裕的社區切維蔡斯（Chevy Chase），居民反對輕軌項目的運動已經維持了數十年，起初他們聲稱如果輕軌經過了自己的小區，“一種透明的無脊椎小型動物”可能面臨危險，當發現并沒有瀕危的小動物將遭遇環境問題時，批評者轉向了其他論點。總之，他們的目的是拖住項目實施。

　　當地移民權利倡導組織CASA的執行董事古斯塔沃·托雷斯告訴《巴爾的摩太陽報》：“現在，一個家庭傭工去城里去富裕的郊區工作，需要倒三趟公交車，耗時兩個小時，如果紫線能通行的話，只需要15到20分鐘。”

　　喬治華盛頓大學的布魯克斯解釋說，紫線的情況或許可以解釋過去幾十年許多成本增長的問題。她把這種現象稱為公民呼聲的興起。

　　布魯克斯認為，給工人加薪或高速公路材料成本的增加并不是導致成本增加的主要原因——畢竟相比美國，西歐的工會要普遍得多，也更有權力。她說，在20世紀60年代末，當時社會運動和立法相結合，增加了人們對建設項目的影響力。一系列法律，比如國家環境保護法（1970年）、國家歷史保護法案（1966年）、瀕危物種法案（1973年）和清潔水法（1972年）都令人們更容易通過請愿、抗議和訴訟來干涉開發項目。因此，在過去50年里，政府官員和建筑公司經常被迫以增加成本的方式調整計劃。

　　布魯克斯以底特律的I-696公路28英里的路段為例。這段公路分三期建設：第一期于1964年建成，第二期于1979年建成，最后一期于1989年建成。每一期的土地/地理限制都是相似的，但成本從一期的1300萬美元每英里上升到最后階段的8600萬美元每英里，增幅超過500%。

　　前兩期的建設沒有遭到太多反對，但最后一期要穿過一個猶太社區，面臨頑強的抵抗。居民們利用新近頒布的環境法來反對這條高速公路，而且由于密歇根州的法律，八個不同的城市有能力代表受影響的社區阻止建設。最終各方在1981年達成了妥協，州際公路完工了，但在此之前增加了成本，包括聘請一名拉比為該項目提供咨詢、壓下中間路段、在高速公路上方修建廣場、在大部分路線上安裝隔音墻，以及增加人行道。

　　這類抗議活動增加了訴訟的成本，但如果它能阻止政府采取有害的行動，這本來應該是好事一樁，對不對？有時成本上升是因為民眾需要為一些有價值的東西買單，比如更高的安全標準和電梯等無障礙基礎設施。

　　但通常這類運動最主要的受益者是富人和他們所在的富裕社區，他們可以動用法律武器保護自己的利益，在眾多有望改善城市平民通勤的公共交通項目中，這一點尤其顯著。

　　法律訴訟把曾經合理的要求變成了龐然大物。原本，一份環境影響報告書可以短至10頁。但是在訴訟的壓力下，法律的要求變得越來越繁重。今天，環評報告平均超過600頁，外加通常超過1000頁的附錄。目前，完成環境影響報告書的平均時間為4.5年；在2010年至2017年期間，有4份這樣的報告在拖延了17年或更久之后才完成。在環境影響報告書通過法律的考驗之前，任何項目都不能破土動工——這包括聯邦項目和需要聯邦許可的私人項目。

　　SPUR是加州一家非營利性公共政策機構，它認為該州的環境保護法“經常被不恰當地用來推遲或停止對環境有重大益處的運輸和可持續運輸項目。”正如加州大學洛杉磯分校的住房研究員諾蘭·格雷在《大西洋月刊》上所指出的那樣，環境保護法訴訟已經“危及薩克拉門托的公共住房、圣迭戈的太陽能農場和舊金山的交通運輸”。僅僅是一場訴訟的威脅就足以阻止小型項目胎死腹中。”

　　SPUR的交通政策主管勞拉·托可夫（Laura Tolkoff）在博客中寫道：“這方面有一些極端的例子。曾有人因為停車損失起訴舊金山自行車計劃，這一個官司基本上就導致34英里的自行車道被擱置了超過4年。在同一時期，超過2000人因為沒有專門的自行車道，在騎車時因碰撞而受傷。”

　　為什么建設如此低效

　　把目光轉向波士頓，輕軌綠線延長線（GLX）項目被一推再推。這個4.3英里長的輕軌項目在2012年估計耗資11.2億美元，到2015年，這個數字幾乎翻了三倍。不出所料，該項目被擱置了。

　　波士頓綠線延長線施工現場

　　研究人員列舉了綠線延長線成本發生變化的幾個原因：管理團隊缺乏做大型項目的經驗，也沒有相應的人手；利益相關者不斷加入不切實際且昂貴的想法；隨著項目的拖延和對交通選擇的需求增加，公眾也施加了更多的壓力。

　　盡管波士頓的成本超支是極端的，即使對美國來說也是如此，但Vox采訪的專家也在重復從這個案例研究中汲取的教訓。

　　美國不擅長廉價建設交通的一個原因是它沒有實踐。

　　“如果你看看巴黎、首爾或上海，他們幾十年來一直在幾乎不間斷地建設公交項目。另一方面，紐約在1940年之前一直以極快的速度建造地鐵，然后開始降溫，”紐約大學教授和交通研究員埃里克·高德溫表示。

　　加州大學伯克利分校法律、能源和環境中心的氣候項目主任伊森·埃爾金德解釋說：“幾乎每個城市在引入鐵路時都有一個學習曲線，無論是在建設方面，還是在監督方面，還是在公共管理方面，你確實看到很多城市在試圖完成第一個項目時步履蹣跚。”

　　美國至少目前也沒有多少學習海外經驗的興趣。紐約大學的列維說：“讓更多的規劃經理說我們需要更多的德國人、意大利人、瑞典人、韓國人——這真的很難，美國不擅長向其他國家學習。”

　　列維在他的博客中寫道，一位加州鐵路的官員在談到日本火車速度比加州快的事實時，回應道：“亞洲人并不像我們那樣重視生命”——盡管日本的客運鐵路每乘客公里的安全系數比美國高出1.5個數量級。

　　然后是跨越多個司法管轄區進行設計施工的復雜性。聯邦政府經常為一個需要多個城市或縣協調的項目提供資金，以完成一個數十億美元的項目，在這個過程中通常沒有一個明確定義的領導。

　　埃爾金德指出，即使聯邦政府與單一管轄區合作，也會變得混亂，他指出：“華盛頓特區的法拉格特廣場有兩個地鐵站，既有紅線的法拉格特北站，又有藍線、橙線和銀線的法拉格特西站。本來用一個統一的車站就可以解決，但聯邦政府不愿意交出這塊地。”

　　生產力也是個問題。例如，波士頓綠線建議將施工時間限制在晚上10點至早上7點之間，以確保交通保持暢通，而這就導致建設非常不順暢，因為工人們不得不在當班的第一個小時去布置施工現場，最后一個小時再拆掉圍擋等設施。

　　此外，施工方也沒有動力去提高生產力，因為項目花費的時間越長，每個人得到的報酬就越多。一旦一個政府承諾了一個項目，他們就承諾了一個公開的支票簿。在這個系統中，項目花費的時間越長，成本越高，幾乎所有參與其中的人都將得到更多的補償。

　　一個有趣的事實是，在洛杉磯，建造地鐵紫線的工人原本只能在周末工作——后來新冠爆發，絕大多數人開始留守在家中，地鐵終于可以24小時工作。結果呢？

　　他們提前7個月完成了項目。

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責任編輯：王蒙