北京商報(bào)　

　　金融監(jiān)管領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革的“靴子”終于落地。

　　3月7日下午，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第二次全體會(huì)議。受國(guó)務(wù)院委托，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)肖捷作關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案（以下簡(jiǎn)稱后“方案”）的說(shuō)明。

　　方案提出，將組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，不再保留銀保監(jiān)會(huì)；深化地方金融監(jiān)管體制改革；中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；統(tǒng)籌推進(jìn)中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革；完善國(guó)有金融資本管理體制……

　　銀保監(jiān)會(huì)退場(chǎng)：

　　組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局。統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

　　據(jù)了解，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局在銀保監(jiān)會(huì)基礎(chǔ)上組建，將中國(guó)人民銀行對(duì)金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，證監(jiān)會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)劃入國(guó)家金融監(jiān)督管理總局。同時(shí)，不再保留銀保監(jiān)會(huì)。

　　本次調(diào)整后，除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管職責(zé)將全部集中至國(guó)家金融監(jiān)督管理總局。

　　招聯(lián)金融首席研究員董希淼表示，我國(guó)分業(yè)監(jiān)管體系與金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)不相適應(yīng)，金融監(jiān)管部門之間溝通不暢、協(xié)調(diào)不夠。在金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)日漸清晰、金融創(chuàng)新不斷深化的背景下，如何深化金融監(jiān)管體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架成為一項(xiàng)重大課題。國(guó)家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融監(jiān)管，有助于減少監(jiān)管空白和監(jiān)管交叉，落實(shí)好行為監(jiān)管和功能監(jiān)管。

　　植信投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼研究院院長(zhǎng)連平指出，由國(guó)家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管工作，能夠有效避免中央和地方、多個(gè)部門之間多重監(jiān)管或監(jiān)管缺失問(wèn)題，監(jiān)管范圍覆蓋整個(gè)金融領(lǐng)域，分工更為合理，將大大提高金融監(jiān)管效率。

　　人民銀行改革：

　　重回省分行時(shí)代

　　人民銀行的變化主要圍繞分支機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行。方案指出，統(tǒng)籌推進(jìn)中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革。

　　具體來(lái)看，撤銷中國(guó)人民銀行大區(qū)分行及分行營(yíng)業(yè)管理部、總行直屬營(yíng)業(yè)管理部和省會(huì)城市中心支行，在31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立省級(jí)分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設(shè)立計(jì)劃單列市分行。中國(guó)人民銀行北京分行保留中國(guó)人民銀行營(yíng)業(yè)管理部牌子，中國(guó)人民銀行上海分行與中國(guó)人民銀行上海總部合署辦公。

　　方案要求，不再保留中國(guó)人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國(guó)人民銀行地（市）中心支行。對(duì)邊境或外貿(mào)結(jié)售匯業(yè)務(wù)量大的地區(qū)，可根據(jù)工作需要，采取中國(guó)人民銀行地（市）中心支行派出機(jī)構(gòu)方式履行相關(guān)管理服務(wù)職能。

　　北京商報(bào)記者根據(jù)人民銀行官網(wǎng)信息梳理發(fā)現(xiàn)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，人民銀行當(dāng)前主要包括中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐中國(guó)人民銀行紀(jì)檢監(jiān)察組、內(nèi)設(shè)部門、上海總部、直屬機(jī)構(gòu)以及分支機(jī)構(gòu)等五個(gè)部分。

　　具體在分支機(jī)構(gòu)部分，人民銀行共設(shè)有2家營(yíng)業(yè)管理部，分別是北京、重慶；9家分行，分別是上海、天津、沈陽(yáng)、南京、濟(jì)南、武漢、廣州、成都、西安；25家中心支行，設(shè)立在各省省會(huì)城市。

　　回望人民銀行金融管理體系的變革，為了確保貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制的順暢、獨(dú)立性，中國(guó)人民銀行自1998年開(kāi)始實(shí)行管理體制改革，撤銷原有的31個(gè)省、市、自治區(qū)分行，在全國(guó)設(shè)立9個(gè)大區(qū)分行，人民銀行正式從省分行體制轉(zhuǎn)變?yōu)榇髤^(qū)分行體制。1998年11月18日，人民銀行上海分行正式掛牌成立。

　　在人民銀行實(shí)行大區(qū)分行體制后，我國(guó)的金融管理體制改革也在持續(xù)深化，證監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)、原銀監(jiān)會(huì)相繼成立。2004年人民銀行打破了原有的“總行—大區(qū)行—中心支行—縣支行”的行政管理架構(gòu)，由省會(huì)中心城市支行負(fù)責(zé)各省地市支行的貨幣信貸和金融市場(chǎng)管理。人民銀行上海總部也在2005年8月成立，人民銀行“雙總部”和“一行三會(huì)”的金融體系監(jiān)管架構(gòu)正式形成。

　　而自從2003年人民銀行和原銀監(jiān)會(huì)“分家”以來(lái)，關(guān)于人民銀行縣級(jí)支行是否有必要設(shè)立的問(wèn)題一直都是討論的熱點(diǎn)話題。本次變革完成后，實(shí)行了24年之久的人民銀行大區(qū)分行體制重新回到省分行體制時(shí)代，設(shè)置31+5的分行體制，不再保留縣級(jí)支行，相關(guān)權(quán)限上收到地市級(jí)中心支行。

　　全國(guó)人大代表、清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長(zhǎng)田軒在接受北京商報(bào)記者采訪時(shí)指出，按行政區(qū)劃設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，有助于打破過(guò)去政策傳導(dǎo)效率存在的體制機(jī)制性梗阻，使貨幣政策實(shí)效性得到提升，有利于增強(qiáng)貨幣政策在宏觀調(diào)控執(zhí)行中的精準(zhǔn)性和針對(duì)性。

　　連平提到，此次人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革結(jié)合基本國(guó)情，撤銷大區(qū)分行、恢復(fù)設(shè)立省級(jí)分行、取消縣級(jí)支行等改革措施較好地實(shí)現(xiàn)了與我國(guó)行政區(qū)劃之間的匹配，加強(qiáng)與地方之間的協(xié)調(diào)配合。此舉有助于增強(qiáng)貨幣政策的傳導(dǎo)性，更好地支持金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)功能，有助于進(jìn)一步完善中國(guó)特色金融監(jiān)管體系。

　　“按照今年的改革方案，人民銀行作為中央銀行的功能將得到進(jìn)一步強(qiáng)化，通過(guò)剝離金融控股公司監(jiān)管和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等現(xiàn)代中央銀行非核心職責(zé)、完善分支機(jī)構(gòu)改革，有助于加快構(gòu)建現(xiàn)代中央銀行制度。”田軒表示，在現(xiàn)代中央銀行制度下，中央銀行的核心功能是管好貨幣“總閘門”、提供高質(zhì)量金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、管控外部溢出效應(yīng)，促進(jìn)形成公平合理的國(guó)際金融治理格局。

　　證監(jiān)會(huì)提級(jí)擴(kuò)權(quán)：

　　調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，證監(jiān)會(huì)調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，此外，由證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。

　　具體來(lái)看，證監(jiān)會(huì)由國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。強(qiáng)化資本市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，劃入國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)，由證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。

　　從內(nèi)容來(lái)看，相關(guān)變化主要涉及兩個(gè)方面，一是證監(jiān)會(huì)由國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。對(duì)此，投行人士王驥躍對(duì)北京商報(bào)記者表示，證監(jiān)會(huì)由國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)意味著提級(jí)提權(quán)。

　　高禾投資管理合伙人劉盛宇在接受北京商報(bào)記者采訪時(shí)進(jìn)而表示，證監(jiān)會(huì)之前一直屬于國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，這一層面上不屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)則主管國(guó)務(wù)院的某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，具有獨(dú)立的行政管理職能。“國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)提出方案，報(bào)國(guó)務(wù)院決定。”劉盛宇如是說(shuō)。

　　第二個(gè)方面的變化是由證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。劉盛宇表示，以前非上市企業(yè)發(fā)債是由發(fā)改委負(fù)責(zé)審核，上市公司發(fā)債由證監(jiān)會(huì)審核，這容易出現(xiàn)監(jiān)管空白的地方，現(xiàn)在是將發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)也并入證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。“發(fā)債也是直接融資的重要方面，現(xiàn)在統(tǒng)一監(jiān)管，有利于債券市場(chǎng)的發(fā)展，也就是有利于直接融資的發(fā)展，債券的發(fā)行和監(jiān)管工作也會(huì)更加透明，信息披露也會(huì)更加充分和全面，投資者能夠隨時(shí)隨地了解發(fā)債主體的情況。”劉盛宇表示。

　　王驥躍進(jìn)而指出，發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)統(tǒng)一到證監(jiān)會(huì)，能夠解決債券多頭監(jiān)管問(wèn)題，除銀行間債券市場(chǎng)外，所有債都由證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管。

　　地方金融監(jiān)管優(yōu)化：

　　專司監(jiān)管職責(zé)

　　關(guān)于如何深化地方金融監(jiān)管體制改革，根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，未來(lái)將建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。同時(shí)，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

　　談及地方金融監(jiān)管體制改革的意義，董希淼表示，地方政府設(shè)立地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)將來(lái)只負(fù)責(zé)監(jiān)管職責(zé)，不再承擔(dān)金融發(fā)展、招商引資等工作，有助于解決地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)既要監(jiān)管又要發(fā)展的角色沖突。

　　連平指出，金融監(jiān)管體系優(yōu)化調(diào)整突出了金融監(jiān)管專業(yè)性，例如，讓地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管、不加掛金融辦或金融工作局牌子，都將有助于提升金融監(jiān)管專業(yè)水平。

　　地方金融監(jiān)管是我國(guó)金融監(jiān)管體系的重要組成部分，也是中央金融監(jiān)管體系的有益補(bǔ)充。回顧歷史，在2017年7月的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上，曾確立了以中央為主、地方為輔的雙層金融監(jiān)管模式。2017年以來(lái)，各省、自治區(qū)、直轄市成立了地方金融監(jiān)督管理局，加強(qiáng)對(duì)地方金融組織的監(jiān)管。

　　“在日常監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置中，因缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管立法，各方對(duì)地方金融監(jiān)管職責(zé)分工的理解不盡一致，部分機(jī)構(gòu)和活動(dòng)游離于金融監(jiān)管之外，地方金融監(jiān)督管理部門也面臨監(jiān)管依據(jù)不夠充分、執(zhí)法手段不足等問(wèn)題。” 央行曾表示，未來(lái)需明確地方金融監(jiān)管規(guī)則和上位法依據(jù)，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、執(zhí)法有力的地方金融監(jiān)管框架。

　　突破功能監(jiān)管：

　　建立“雙峰式”監(jiān)管體制

　　回顧中國(guó)金融業(yè)改革的歷史變遷，大多都是為了在“穩(wěn)”的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)和改進(jìn)金融服務(wù)，填補(bǔ)在監(jiān)管范圍上形成的空白地帶。2018年之前，原銀監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)分別監(jiān)管銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)，從中發(fā)揮監(jiān)管職能，但由于金融機(jī)構(gòu)之間跨業(yè)合作頻繁、金融亂象加劇、部門職責(zé)不清，舊體制的弊端也逐漸顯現(xiàn)。

　　2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，將原銀監(jiān)會(huì)和原保監(jiān)會(huì)的職責(zé)整合，組建銀保監(jiān)會(huì)，作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。“一行三會(huì)”成為歷史，我國(guó)金融監(jiān)管框架正式轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙恍袃蓵?huì)”。

　　“一行兩會(huì)”金融監(jiān)管格局形成五年后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷變遷、進(jìn)入新的發(fā)展階段，而今新一輪政府機(jī)構(gòu)改革來(lái)襲，金融領(lǐng)域的監(jiān)管格局也正在被重塑。國(guó)家金融監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)行為監(jiān)管，人民銀行主攻審慎監(jiān)管，完善監(jiān)管架構(gòu)更有利于降低風(fēng)險(xiǎn)。

　　在田軒看來(lái)，隨著現(xiàn)代科技與金融行業(yè)的融合度越來(lái)越高，金融業(yè)態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)、傳導(dǎo)路徑和安全邊界都已經(jīng)發(fā)生了很大變化。同時(shí)，隨著風(fēng)高浪急的國(guó)際形勢(shì)不確定性增大，金融風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)也呈現(xiàn)出復(fù)雜嚴(yán)峻、新老問(wèn)題交織疊加的特征。對(duì)此，需要調(diào)整、形成和完善更適應(yīng)當(dāng)下新發(fā)展格局需求的金融監(jiān)管機(jī)制，在提高金融促發(fā)展動(dòng)力的同時(shí)，持續(xù)強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

　　田軒認(rèn)為，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)金融業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)定取得歷史性的偉大成就。但客觀上看，我國(guó)金融監(jiān)管的主體體制機(jī)制，其實(shí)是在“舊常態(tài)”下確立的，與現(xiàn)在我們的高質(zhì)量發(fā)展新格局存在一系列供給與需求錯(cuò)配的問(wèn)題。主要表現(xiàn)為幾點(diǎn)：監(jiān)管滯后，缺乏前瞻性；面對(duì)問(wèn)題，缺乏有效引導(dǎo)，沒(méi)有給市場(chǎng)博弈留下足夠的空間；政策執(zhí)行彈性大、規(guī)則不清。

　　“基于解決這些問(wèn)題的考量，這次機(jī)構(gòu)改革中，關(guān)于金融方面的一系列調(diào)整變化，總體來(lái)看，是強(qiáng)化黨對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)，也是建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系、加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的內(nèi)在要求。通過(guò)加強(qiáng)金融一體化的協(xié)調(diào)，防止監(jiān)管部門條塊分割導(dǎo)致的監(jiān)管真空，杜絕監(jiān)管套利，從而助力金融穩(wěn)步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使金融更高質(zhì)量地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”田軒如是說(shuō)道。

　　連平認(rèn)為，此次金融監(jiān)管部門的多項(xiàng)改革切中要害，將對(duì)中國(guó)金融市場(chǎng)產(chǎn)生一系列重要積極影響：進(jìn)一步增強(qiáng)金融監(jiān)管工作科學(xué)性、合理性和有序性。改革將強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，有效調(diào)整中央和地方政府金融監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范金融市場(chǎng)運(yùn)行秩序，更好地支持金融創(chuàng)新，控制金融風(fēng)險(xiǎn)。

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責(zé)任編輯：常福強(qiáng)