作者： 李超民

　　[ 當前美國經濟增長不穩定，進而導致財政、利率、通脹率，以及就業和消費市場波動可能很頻繁，幅度也很大，加上2024年大選臨近，拜登政府執政能力和國內治理成效將會直接沖擊選情，而且也將牽制拜登政府對國際治理的參與。 ]

　　2023年拜登政府預算案，在2022年10月《國家安全戰略》所謂對華競爭“決定性十年”目標下，提出國內國際雙管齊下，實施全面對華競爭戰略。在國內，拜登政府將以所謂負責任財政方式實現“藍領階層藍圖”，同時將依靠《兩黨基礎設施法》《芯片和科學法》以及《通貨膨脹減少法》等，以公共投資方式刺激國內增加3萬億美元投資；在全球，將加大所謂“超越中國的關鍵投資”規模，未來十年將減少3萬億美元政府赤字。為了籌措財政資金，要求向億萬富翁征收至少25%的最低稅，包括資產增值稅；將企業股票回購稅提高4倍，推動資本家增加投資建廠；堵塞富人稅收漏洞，打擊騙稅行為。然而，僅2024財年實際新增赤字將高達18460億美元，為GDP的6.8%，高出疫情暴發前預算赤字基準3.7個百分點，凈增幅達120%以上。雖然財政支出水平和結構支撐著大國競爭力，但客觀上美國如何在32萬億美元舊債基礎上，近期籌措這筆近兩萬億美元的新增資金，既關乎其政治前程，也關乎其全球治理愿望的實現。

　　美國“三位一體”對華競爭戰略離不開強大的財政基礎

　　對于大國而言，財政是參與和主導全球治理的基礎和支柱，也是國內治理的支撐。拜登政府認為，美國必須全面提升競爭力才能在經濟、外交、軍事和技術力量等領域展開對華競爭。一是以新的方式進行投資，超越中國。要求國會提供更多預算資金，并將投資重點放在“印太地區”的基礎設施、開發項目方面。二是以應對全球安全威脅的名義，將財政支出重點放在提升美國國力和軍力方面。三是拉攏盟友，共同筑牢對華競爭的國際基礎。

　　此外解決以美國利益為考量的國際問題，為美國企業創造機會，例如，全球能源安全、基礎設施和彈性問題，加強在全球衛生領域、難民和人道主義問題上的領導地位，解決糧食安全問題。重點推進全球基礎設施與投資伙伴關系（PGII），解決所謂氣候和能源安全、健康和健康安全、數字連接、性別平等和公平，及相關交通基礎設施建設。

　　但是當前美國財政經濟能力不足、可持續性差、財政金融和社會保障等難題交織，支撐大國競爭將難以為繼。美國提出的PGII是不可持續的，主要由如下因素決定。

　　首先，聯邦財政籌資能力持續下滑擠壓美國財政經濟。大國能力最顯著的經濟指標是財政收入和支出，尤其是資金的籌措能力是決定性因素。當前美國財政能力的不足主要有三個顯著特征：一是以債務融資作為應對政府日常支出的手段，是聯邦財政的核心特征。美國戰后除了進行不平等交換的經濟掠奪，又開始主要依賴金融霸權，利用財政手段和金融手段的相互推動，進行財政籌資。如果以債務率保持在55.6%計算，2023年美國債務可能只有13萬億美元，然而短短23年，聯邦政府債務凈增19萬億美元，其中除了2008年經濟“大衰退”和2020年新冠疫情造成的11.59萬億美元赤字，在此期間的戰爭成本可能高達7.41萬億美元。但無論如何計算，債務已經成為美國政府可持續性所依賴的核心財政籌措工具，國內稅收已根本無法滿足需要。

　　二是聯邦財政的籌措過于依賴國際市場。2000年國內外公眾持有美聯邦債務占總債務之比為33.7%，但到2009年經濟“大衰退”名義上終結后即達到52.2%，2022年新冠疫情結束前期達到了97.0%，其中“大衰退”和新冠疫情分別導致國內外公眾持有的聯邦債務占比急劇上升了16.8個百分點和17.6個百分點。

　　三是美國聯邦債務急劇增加與政府采取的財政政策貨幣化政策密切相關。歷史上美國財政部和聯儲曾經簽訂過相互進行融資支持的協議，但是聯儲增持聯邦財政債券的政策歷來備受爭議。仍以美國經濟“大衰退”時期和新冠疫情大流行時期的聯儲持有聯邦債券政策為例，在2010年以前，在公眾持有的聯邦債券中，聯儲所占比重幾乎始終保持在個位數，但在經歷經濟“大衰退”后，2011年聯儲持有聯邦債券的比重一舉突破兩位數，這是所謂量化寬松政策的開始，2020年美暴發新冠疫情后，這一占比則已迅速上升到20%以上。

　　其次，拜登政府無法解決主要國家恐慌性拋售美國債務與增發債券的矛盾。根據2019年美國聯邦預算基準進行的測算，2020財年、2021財年、2022財年、2023財年債務率可能分別為4.9%、4.3%、4.3%、3.7%。但實際上，在經歷了新冠疫情沖擊后，四個財年的債務率已經分別達到14.9%、12.4%、5.5%、6.6%，財政債增長短期躍升竟達三四倍。以2022年4月到2023年4月全球持有美債的國家和地區的持有趨勢看，增持總額僅為1377億美元，在持有聯邦債券總額超過280億美元以上的國家和地區中，一年內凈拋售者共15個國家和地區。而僅2022年一年內，美國發行的聯邦債券總額即高達2.45萬億美元，可見該財年有高達94.38%的新增債券被美國國內所吸收，而聯儲又是增持美國聯邦債務的大戶，2022年聯儲持有的聯邦債券已占到GDP的22.5%。

　　再次，美國財政債風險已開始向社保基金等國家折舊費體系蔓延。所謂國家折舊費體系是指美國財政部建立的各類基金，這類基金為有關的基礎設施維護和建設提供基本的折舊費。其中此類最大的基金是養老金、醫保基金、交通建設基金以及大大小小一二百個專項用途的基金，聯邦養老金和醫保基金是最大的基金，兩大基金都大規模投資聯邦債券。六十年來，美國各類基金持有的聯邦財政債券占全部之比從個位數已上升到兩位數。據國會預算辦公室估計，聯邦公路信托基金將在2028年耗盡，老年和遺存遺囑保險信托基金將在2032年耗盡，醫院保險信托基金將在2033年耗盡。

　　國家折舊基金耗盡陸續耗盡都直接影響美國財政債務籌措政策，未來對全球財政金融體系的沖擊，值得全世界尤其是大國高度關注，一旦出現風險，投資這類債券的大國將可能在經濟領域出現重大連帶風險，甚至很快蔓延到國內財政金融系統。因此當前其他大國對于這類高風險的證券投資需要未雨綢繆。另外，美國聯邦政府為了籌措資金，自經濟“大衰退”時期已經開始動用外匯穩定基金用于為國內籌資進行擔保。盡管國會預算辦公室信誓旦旦，即使有關基金破產，財政部還會為發行給信托基金和其他政府賬戶的債務支付利息，并且這種支付是政府間交易，對預算赤字沒有影響。但是，任何政府籌資行為都會對資金利率和國家信用體系產生深刻影響，所以聯邦信托基金的入不敷出，更將從根本上動搖美國的債務體系和財政能力，全球系統性財政金融風險必須早加防范。

　　拜登政府財政治理的成敗直接決定其大國治理能力

　　當前美國經濟增長不穩定，進而導致財政、利率、通脹率，以及就業和消費市場波動可能很頻繁，幅度也很大，加上2024年大選臨近，拜登政府執政能力和國內治理成效將會直接沖擊選情，而且也將牽制拜登政府對國際治理的參與。從相關的因素分析，五年內，美國聯邦財政主要存在如下難題。

　　一是財政赤字居高不下，大幅度波動已成常態。2028年聯邦赤字將占到GDP的5.6%，但是存在約三分之二的可能性，使聯邦赤字在3.2%至8.0%之間波動。

　　二是中高利率時代將在中長期持續。聯邦資金利率上升將在更高基數基礎上放大利息成本，增加赤字規模和還本壓力，這是無論是否發行永續債都無法解決的困境。隨著聯儲上調基準利率，通脹放緩和失業率上升，預計聯邦基金利率在2024年可能下降，從2024年起的10年期國債利率可能保持在3.8%。

　　三是失業率不可能再大幅下降。2023年年度平均失業率可能將維持在3.8%至5.7%之間，個人消費支出通脹率將維持在2.1%至4.7%之間。

　　由此可見，拜登政府建立在國家投資能力上的大國競爭策略將難以持續。冷戰結束后的十多年，所謂“和平紅利”給了美國從冷戰中休養生息、恢復其大國全球治理的能力。近些年，美國聯邦債務劇增無論是數量還是速度，在人類歷史上均前所未見。一是美國無法免除的美元債務國家信用，在近期內造成了國內嚴重的通脹，并已波及世界經濟，尤其是周期性沖擊著對美依賴性強的西方經濟體系。二是由于美聯邦財政實際上居于全球基礎地位，更對全球治理體系乃至各國財政治理都帶來了越來越高的長期財政風險，未來其他大國調整全球治理策略實屬必然，其中在財政金融政策方面，如何與美西方的財政金融風險“脫鉤”，則需要重點審視。三是美國央行對于通脹的治理則造成銀行體系危機重重，商業信用危機不斷，還已傳染到實體經濟領域，近期美國長期倒掛的長短期利率雖未立即造成經濟衰退，但是美國經濟衰退史的經驗值得高度關注，風險需及早防范。四是聯邦財政巨額債務在長期內將成為美國人民后代的高稅負，這種境況早已在歷史上得到過驗證，也早已是財政學上的教條，歷史教訓極其深刻，其他大國需高度警惕。

　　（作者系上海財經大學外國語學院教授、上海財經大學中國式現代化研究院首席專家）

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責任編輯：李桐