來源：中金宏觀

　　從當(dāng)前最新形勢看，拜登通過爭取兩黨共識推動基建法案落地，并以預(yù)算和解流程推動人力基礎(chǔ)設(shè)施和稅改法案通過，或是大概率事件。

　　拜登自就任總統(tǒng)以來，一直致力于推動改變美國基建不足的現(xiàn)狀。今年3月底，拜登公布包含基建在內(nèi)的美國就業(yè)計劃（American Jobs Plan）， 總額達2.3萬億美元，由于兩黨分歧較大，此后國會尤其是參議院兩黨有在商議制定多個不同的基建刺激方案。

　　6月24日，拜登對參議院兩黨基建框架（Bipartisan infrastructure framework）表示支持并呼吁國會兩院通過。此基建方案計劃在未來5年投資9730億美元，未來8年投資1.2萬億美元，其中5790億美元為新支出（new spending）。雖然兩黨基建方案規(guī)模遠(yuǎn)低于拜登提案，但拜登表示在推進兩黨基建方案的同時，力推兩黨的分歧點——人力基礎(chǔ)設(shè)施方案以預(yù)算和解流程通過，并要通過建立更為公平的稅收體系以提供融資。眾議院議長佩洛西則表示，眾議院僅在參議院推動更大規(guī)模預(yù)算和解方案的前提下通過兩黨基建方案。因此美國的疫后刺激法案規(guī)模，要視這一攬子方案后續(xù)進展。

　　當(dāng)前兩黨在基建資金來源方面仍存在較大爭議。美國白宮官網(wǎng)針對兩黨基建框架提出13種融資方式，如提高稅收征管效率、尚未使用的疫情救助金、戰(zhàn)略性的石油儲備銷售、PPP等。對比不同融資渠道，雖然提高稅收征管效率能夠提供一定融資，但在6月初的拜登預(yù)算方案中被列為支持美國家庭計劃的項目，用途調(diào)整后，人力基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源面臨挑戰(zhàn)；而歷史上美國PPP發(fā)揮的作用并不大，據(jù)CBO預(yù)計，1990年以來PPP在交通和供水基建中占比僅有1-3%，金融危機以來高速公路中的PPP項目對政府付費的依賴度遠(yuǎn)高于金融危機前；直接支付市政債券渠道上，該債券在2009年的American Recovery and Reinvestment Act中被提出，2009年-2010年BAB發(fā)行規(guī)模為1810億美元，發(fā)行規(guī)模遠(yuǎn)超聯(lián)邦政府預(yù)計，對基建投資發(fā)揮了一定作用。

　　更為重要地，當(dāng)前融資方案并未涉及共和黨抵制的對企業(yè)加稅，但也不包含提高燃油稅率和增設(shè)非燃油車的使用費。雖然美國燃油稅率在全球偏低，共和黨更傾向于提高燃油稅率，但因會提高年收入40萬美元以下的家庭納稅負(fù)擔(dān)而遭拜登反對。同時，今年FAST法案到期后，從General fund中撥付資金給高速公路信托基金的機制面臨重新授權(quán)的問題。如果燃油稅率不提高、FAST法案到期不重新授權(quán)，會影響交運領(lǐng)域的投資。

　　向前展望，拜登通過爭取兩黨共識推動基建法案落地，并以預(yù)算和解流程推動人力基礎(chǔ)設(shè)施和稅改法案通過，或是大概率事件。但預(yù)算和解僅僅是以簡單多數(shù)通過法案的前提之一，另一重要因素則是在參議院兩黨席位勢均力敵背景下，需要達成參議院民主黨意見的絕對統(tǒng)一。因此，民主黨單獨推動的法案或需較此前版本實現(xiàn)某種程度上的妥協(xié)。

　　在預(yù)算和解流程推進的時間線上，眾議院預(yù)算委員會主席John Yarmuth提供的時間表為眾議院會在7月進行全體表決，在8月夏季休會后繼續(xù)推進參議院的投票。此前采用預(yù)算和解的American Rescue Plan Act of 2021時間線，流程大約40天?？紤]到今年8月國會進行夏季休會，同時兩黨基建方案的投票在同時推進，以及溫和派民主黨對預(yù)算和解投票的不確定性，本次預(yù)算和解流程所需時間存在較大不確定性。

　　正 文

　　拜登自就任總統(tǒng)以來，一直致力于推動改變美國基建不足的現(xiàn)狀。今年3月底，拜登公布包含基建在內(nèi)的美國就業(yè)（American Jobs Plan）， 總額達2.3萬億美元，由于兩黨分歧較大，此后國會尤其是參議院兩黨有在商議制定多個涵蓋不同范圍與規(guī)模的基建刺激方案。6月24日，拜登對參議院兩黨基建刺激框架（Bipartisan infrastructure framework）表示支持。當(dāng)前各方的基建刺激方案計劃進展如何？美國基建會以怎樣的方式推進？

　　基建方案談判進展

　　圖表1為近期在推動中的三種基建方案概覽。

　　5月21日，拜登將3月提出的2.3萬億美元基建計劃縮減至1.7萬億美元（并表示愿意將支出規(guī)模進一步降至約1萬億美元），其中傳統(tǒng)基建規(guī)模近8270億美元，并涉及人力基礎(chǔ)設(shè)施（human infrastructure）如制造業(yè)投資、教育、環(huán)境變化、弱勢群體保護等方面。但從共和黨議員的提案涉及內(nèi)容看，兩黨在傳統(tǒng)基建領(lǐng)域更容易達成一致。

　　6月24日，拜登對最新的兩黨基建方案表示支持并呼吁國會兩院通過。此方案最先由5位共和黨參議員和5位民主黨參議員于6月10日擬議，6月21日獲得了21位參議員（10位民主黨和11位共和黨成員）的支持，并開始與拜登談判方案細(xì)則和融資方式。根據(jù)白宮簡報公開的信息，此兩黨基建方案計劃將在未來5年投資9730億美元，未來8年投資1.2萬億美元，其中5790億美元為現(xiàn)有項目基礎(chǔ)上的新支出（new spending）。兩黨基建方案的投資范圍主要停留在傳統(tǒng)基建，并未涉及拜登廣義基建計劃中的人力基礎(chǔ)設(shè)施。由于共和黨不支持人力基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資，在與兩黨基建計劃談判的同時，拜登也在民主黨內(nèi)部擬通過預(yù)算和解（reconciliation）流程以推進人力基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)法案（內(nèi)容涉及美國就業(yè)計劃中未被兩黨基建提案提及的內(nèi)容，以及美國家庭計劃）。

　　此外，為了延續(xù)將于今年9月30日到期的FAST法案（Fixing America‘sSurface Transportation Act）中的相關(guān)投資，眾議院交通基建委員會（House Transportation and Infrastructure Committee）提出了新支出規(guī)模達5470億美元的基建計劃，此計劃將投資重心放在高速公路和公共運輸領(lǐng)域，并將建筑材料納入Buy America（購買美國貨）的范圍。此提案于6月4日由委員會以38-26投票通過，將于6月28日在眾議院投票。如果兩黨基建方案在未來推進不順利，不排除推行該方案的可能。

　　整體上，雖然兩黨基建方案規(guī)模遠(yuǎn)低于拜登的基建提案，但拜登總統(tǒng)表示會在推進兩黨基建方案的同時，會力推兩黨的分歧點——人力基礎(chǔ)設(shè)施方案以預(yù)算和解流程通過，并要通過建立更為公平的稅收體系以提供融資。眾議院議長佩洛西則表示，眾議院僅在參議院推動更大規(guī)模預(yù)算和解方案的前提下通過兩黨基建方案。因此美國的疫后刺激法案規(guī)模，要視這一攬子方案后續(xù)的進展。

　　如何解決資金問題？

　　就拜登支持的兩黨基建框架下對應(yīng)的支出，美國白宮官網(wǎng)提出13種融資方式，如提高稅收征管效率、尚未使用的疫情救助金、戰(zhàn)略性的石油儲備銷售、PPP等[1]。據(jù)媒體報道[2]，兩黨基建方案新開支中，約1000億美元來自PPP和直接支付市政債券（direct-paymunicipal bonds），1000億美元來自提高稅收征管效率，1250億美元來自此前未使用的救助金，并通過200億美元建立基建融資實體以撬動1800億美元的基建支出。

　　當(dāng)前關(guān)于兩黨基建方案的資金來源仍存在較大爭議，以上方案是否具有可行性？我們對主要來源進行分析：

　　?提高稅收征管效率渠道上，在拜登向國會提交的2022 財年預(yù)算報告中，對IRS的投入計劃和預(yù)計額外稅收收入體現(xiàn)在American Families Plan中，2022-2029財年預(yù)計投入427億美元并產(chǎn)生額外收入1627億美元，相當(dāng)于約1200億美元的凈稅收收入。雖然凈收益比較客觀，但將其用于基建方案也意味著拜登的American Families Plan的資金來源需進行調(diào)整，面臨較大的不確定性。

　　?直接支付市政債券渠道上，該債券在2009年的American Recovery and Reinvestment Act中被提出（Build America Bond，BAB），財政部為BAB的利息提供35%的補貼，當(dāng)年并不設(shè)發(fā)行上限。2009年2月-2010年12月，BAB發(fā)行規(guī)模為1810億美元，期限20年以上的BAB約占總規(guī)模的70%，遠(yuǎn)超聯(lián)邦政府預(yù)計。

　　?PPP渠道上，歷史上美國PPP發(fā)揮的作用并不大，據(jù)CBO預(yù)計，1990年以來PPP在交通和供水基建中占比僅有1-3%，而那種雖然有私人資本參與但未將政府部門的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給私人部門，并非真正的PPP。金融危機以來，高速公路中的PPP項目對政府付費的依賴度遠(yuǎn)高于金融危機前；而在政府層面，在需要私人部門融資建設(shè)的項目中，聯(lián)邦補貼的占比不斷上升[3]。此外，州與州之間關(guān)于公私合營、免稅和交通通行費的法規(guī)差別很大，這使得私人資金很難進入該行業(yè)，美國僅有近半數(shù)的州對公私合營企業(yè)有法律規(guī)定。因此，本次基建如果要依靠PPP發(fā)揮較大作用，需要一定程度上放開某些領(lǐng)域社會資本的進入管制，提供優(yōu)質(zhì)基建資產(chǎn)私有化機會。

　　更為重要地，當(dāng)前融資方案并未涉及共和黨抵制的對企業(yè)加稅，但也不包含此前考慮的提高燃油稅率和增設(shè)非燃油車的使用費。雖然共和黨更傾向于提高燃油稅率，圖表3也顯示美國燃油稅率在全球偏低，但因會提高年收入40萬美元以下的家庭納稅負(fù)擔(dān)而遭拜登反對。同時，今年FAST法案到期后，從General fund中撥付資金給高速公路信托基金的機制也面臨重新授權(quán)的問題。如果燃油稅率不提高、FAST法案到期不重新授權(quán)，會影響交運領(lǐng)域的投資。

　　未來展望

　　我們在此前發(fā)布的《詳解美國財政機制的條條框框》、《拜登基建：要闖幾道關(guān)？》報告中，系統(tǒng)梳理了美國財政機制和基建投資不足的原因，并指出當(dāng)前拜登財政預(yù)算法案面臨的挑戰(zhàn)，主要來自參議院民主黨內(nèi)部能否完全達成統(tǒng)一，以及預(yù)算和解的運作是否順利。

　　從當(dāng)前最新形勢看，拜登通過爭取兩黨共識推動基建法案落地，并以預(yù)算和解流程推動人力基礎(chǔ)設(shè)施和稅改法案通過，或是大概率事件。但預(yù)算和解僅僅是以簡單多數(shù)通過法案的前提之一，另一重要因素則是在參議院兩黨議員席位勢均力敵背景下，需要達成參議院民主黨意見的絕對統(tǒng)一。因此，民主黨單獨推動的法案或需較此前版本實現(xiàn)某種程度上的妥協(xié)。

　　在后續(xù)推進的時間線上，眾議院預(yù)算委員會主席John Yarmuth提供的時間表為眾議院會在7月進行全體表決，在8月夏季休會后繼續(xù)推進參議院的投票。與此同時，參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖Chuck Schumer于6月16日召集預(yù)算委員會所有民主黨成員開始預(yù)算決議（budget resolution），該決議將被用于正式啟動預(yù)算和解流程。參考采用了預(yù)算和解的American Rescue Plan Act of 2021時間線，完成流程大約40天[4]。考慮到今年8月國會進行夏季休會，同時兩黨基建方案的投票在同時推進，以及溫和派民主黨對預(yù)算和解投票的不確定性，本次預(yù)算和解流程所需時間存在較大不確定性。

　　本文選編自微信公號“中金宏觀”，作者：鄧巧鋒 張文朗等

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責(zé)任編輯：王婷