原標題：銀保機構大股東行為監管辦法征求意見 從嚴劃定法律紅線

　　來源：法治日報

　　銀保機構大股東行為監管辦法公開征求意見

　　交叉持股不當干預等劃為紅線

　　□ 本報記者 周芬棉

　　金融機構的穩定涉及金融安全，涉及金融消費者合法權益，涉及服務實體經濟，這一切與作為具有壓艙石作用的大股東密不可分。

　　銀保監會日前就《銀行保險機構大股東行為監管辦法（試行）》（征求意見稿，以下簡稱《辦法》），向社會公開征求意見。

　　多位專家評價說，在之前開展的一系列強監管基礎上，《辦法》的發布正當其時。

　　嚴格規范是總基調

　　《辦法》作為專門針對大股東行為的監管規定，共八章五十八條，包括總則、持股行為、治理行為、交易行為、責任義務、銀行保險機構職責、監督管理、附則。開宗明義第一條就是：為加強銀行保險機構公司治理監管，規范大股東行為，保護銀行保險機構及利益相關者合法權益制定本法。嚴格規范是《辦法》的總基調。

　　靶向大股東，是因為金融機構具有不同于其他企業的特性。

　　中國政法大學教授劉少軍說，銀行保險業機構是典型的以少量資本經營大額社會資金的經營行為，它們的日常經營基本上不以自有資金為主，而是以存款或投保等方式籌集的資金為主，這同普通工商業企業形成鮮明的對比。在此條件下，按照誰承擔風險誰享有決策權、誰享有利益權就承擔利益責任的原則，必須對銀行保險機構的股東、特別是大股東的權益和行為進行特殊的規范。

　　也就是說，“銀行保險業機構與其他企業的差別，核心在于經營資金來源與經營模式上的差異，也正是由于這一差異才導致對其大股東的要求是最嚴格的。”劉少軍說，對銀保機構大股東有嚴格的資質要求，如果大股東本身經營管理就存在問題，如何能夠保證主要受其影響的銀保機構不出現問題。對銀保機構投資人，我國一直堅持嚴要求，這也是世界絕大多數國家的做法。

　　中國人民大學法學院教授劉俊海認為，作為風險外溢的銀保機構，其經營穩定的核心在大股東，一方面應該對大股東的品行有要求，必須是經營合規、有誠信、有公信力、有底線、有擔當者。如果大股東品行有瑕疵，把利益歸為自己、包袱甩向社會、麻煩交給政府，作為社會公器的金融機構，對社會經濟秩序造成的不良后果是非常嚴重的。當然從資金上看，必須是有足夠的自有資金。誠如《辦法》規定的：“大股東應當使用來源合法的自有資金入股銀行保險機構，不得以委托資金、債務資金等非自有資金入股。”

　　另一方面，由合格者擔任銀保機構大股東，股權結構比較固定，經營也比較穩定，很難被收購，在宏觀上也是好事。

　　銀保監會持續強監管

　　銀保監會主席郭樹清高度重視金融企業公司治理。2020年7月在其署名文章《完善公司治理是金融企業改革的重中之重》中指出，我國金融機構公司治理不能完全適應金融業快速發展。主要表現的問題有：一些機構股權關系不規范，股東行為不合規不審慎，董事會履職有效性不足，高管層職責定位存在偏差，監事會監督不到位。就中小銀行和保險、信托公司而言，最突出的不良案例是，大股東操控、內部控制，行政干預比較普遍。

　　事實上，銀保監會近年來也持續進行強監管。

　　據金融律師康家昕統計，從2018年至2020年，銀保監會系統組織開展“農村中小銀行股東股權三年排查整治行動”，有3898家農村中小銀行全部完成了機構自查和監管檢查。整治中發現有農村中小銀行大股東在審計報告中虛增收入8000余萬元，將實際經營虧損篡改為盈利，隱瞞真實資質。

　　2020年7月，銀保監會首次公開銀保機構的38名重大違法違規股東，12月公開第二批共9名重大違法違規股東。在2021年5月公布的第三批名單中，大量資金被挪用引發四川信托爆雷的大股東赫然在列。

　　2020年，銀保監會在銀保機構公司治理監管工作要點中明確，針對部分機構大股東利用控制權地位直接插手干預經營、甚至利用關聯交易違規套利、掏空金融機構的情形，研究制定大股東行為指引，防范“一股獨大”可能形成的相關風險，不斷完善治理制衡機制。

　　2021年6月2日，銀保監會下發《銀行保險機構公司治理準則》，對銀保機構股東課以諸多義務和責任，既反映了金融法領域的特殊監管要求，又體現了監管機構對近期多家銀保機構因大股東行為不合規不審慎造成風險溢出的現實問題的警覺。

　　從嚴劃定法律紅線

　　《辦法》列舉多項大股東禁止行為。禁止交叉持股，規定銀保機構大股東與銀保機構之間不得直接或間接交叉持股，國務院另有規定的除外。在交叉任職方面，要求大股東及其所在企業集團的工作人員，原則上不得兼任銀保機構的高級管理人員。

　　明確規定，大股東不得以所持銀保機構股權為非本單位及其關聯方的債務提供擔保，不得利用股權質押形式，代持銀保機構股權、違規關聯持股以及變相轉讓股權。嚴禁大股東濫用股東權利。

　　嚴禁不當干預或限制，事項多達十項，比如，嚴禁不當干預高管正常選聘程序或越過股東大會及董事會直接任免工作人員，不當要求銀行機構發放貸款或者提供擔保等。

　　關聯交易的禁止性行為是《辦法》規范的一大重點。明確規定，大股東嚴禁通過下列幾種方式與銀保機構進行不當關聯交易，或利用其對機構的影響力獲取不正當利益。比如，以優于對非關聯方同類交易的條件獲取貸款、票據承兌和貼現、債券投資、特定目的載體投資等銀行授信，或與保險機構開展資金運用業務或保險業務；通過借款、擔保等方式，非法占用、支配機構資金或其他權益等。

　　據銀保監會有關負責人介紹，《辦法》還禁止銀保機構購買大股東非公開發行的債券。嚴禁大股東通過掩蓋關聯關系、拆分交易、嵌套交易拉長融資鏈條等方式規避關聯交易審查。禁止大股東利用持牌機構名義進行不當宣傳、委托他人或接受他人委托參加股東大會等。

　　同時，不得阻撓或指使銀行保險機構阻撓中小股東參加股東大會，或對中小股東參加股東大會設置其他障礙。

　　劉俊海說，《辦法》在許多重大問題上設置了限制條款。比如表決權問題。規定大股東質押股權數量超過其所持股權數量的50%時，在股東大會上不得行使表決權。

　　值得關注的是，《辦法》列舉了大股東的義務清單和責任清單。

　　在義務清單方面，明確大股東具有充分了解銀保機構的職能、持續出資及與出資相適應的經營管理水平的義務。

　　在公司治理方面，有正當行使股東權利、審慎控制關聯交易規模、報告關聯交易動態管理等的義務。

　　《辦法》在責任清單中明確，大股東具有主動學習監管規定，配合風險處置、檢查調查責任，具有負責信息報送、聲譽風險管理、風險隔離等責任。

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責任編輯：戚琦琦