發改委督查1億非戶籍人口城市落戶 促城市化引擎加速

　　本報記者 王佳昕 北京報道

　　導讀

　　發改委強調，推動1億非戶籍人口在城市落戶，是推進新型城鎮化高質量發展的重要任務。專家認為，不落實農民工落戶政策，不重視低技能勞動者落戶政策，會嚴重制約中國城市經濟社會的全面發展，也會制約大城市及其周邊都市圈對整個中國經濟的引領作用。

　　10月10日，國家發改委發布《關于督察〈推動1億非戶籍人口在城市落戶方案〉落實情況的通知》，宣布開展督查工作。

　　發改委提到的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡稱《方案》），已于2016年10月由國務院辦公廳印發。《方案》的核心是以農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工為重點，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，推進新型城鎮化建設，深化戶籍制度改革，以擴大內需、改善民生。

　　此次發改委開展的督查，針對的就是《方案》過去兩年的落實情況。

　　發改委強調，推動1億非戶籍人口在城市落戶，是推進新型城鎮化高質量發展的重要任務。通過督查，分析總結好經驗好做法，摸清改革障礙和工作短板，提出有針對性操作性的整改措施，對切實推動落戶《方案》落地見效，具有重要促進作用。

　　上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘告訴21世紀經濟報道記者，中國的城市化推進，已進入關鍵時期。城市的非戶籍常住人口比重在不斷提升，這一問題遲早要解決。

　　“目前推動1億人在城市落戶的進展可能有點慢，面對整個經濟形勢的變化，中國必須走上通過啟動國內經濟結構調整而更有持續性的發展道路，城市化在其中是一個非常大的推進力量。落實1億人落戶問題，順應城市化浪潮和趨勢，也是為國家下一步發展提供新動力。”陸銘說。

　　放寬重點群體落戶限制

　　近兩年《方案》的落實情況如何？

　　中國社科院農村發展研究所研究員李國祥告訴記者，不能說所有城市，但大多數城市對農民工進城是放開了戶口的。

　　據國家統計局公布的數據，2016年我國戶籍人口城鎮化率為41.2%，比上年末提高1.3個百分點，2017年為42.35%，比上年末提高1.15個百分點，年均提高了1.225個百分點，初步滿足了《方案》中提到的“十三五期間，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上”的目標。

　　按照《方案》要求，要全面放開放寬重點群體落戶限制，省會及以下城市要全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制。

　　記者注意到，近一年來，各大城市不斷掀起“搶人大戰”，包括西安、鄭州、長沙等城市在內接連公布了放寬落戶政策。幾天前，杭州對技能型人才放寬了落戶限制，廈門也于9月底對五類“重點群體”到廈門入戶實施新政。

　　不過，以北京、上海為代表的特大城市，仍在控制常住人口規模。北京到2020年要將常住人口控制在2300萬以內，并長期穩定在這一水平。上海則表示到2035年將常住人口控制在2500萬左右。

　　陸銘表示，以大城市為核心的都市圈建設，并未得到充分的理解和重視。片面的把大城市存在的問題，歸結為由人多導致，卻忽略了公共服務、土地、基礎設施等供給側短缺所帶來的問題。繼續采取控人政策，而不落實農民工落戶政策，不重視低技能勞動者落戶政策，會嚴重制約中國城市經濟社會各方面的全面發展，也會制約大城市及其周邊都市圈對整個中國經濟的引領作用。

　　根據《方案》，到 2020 年，全國戶籍人口城鎮化率要提高到45%，以2017年的數字來看，距離目標還差2.65個百分點。

　　記者了解到，此次發改委開展的督查，將運用實地督察與書面督察相結合、集中督察與持續跟蹤相結合等方式，首先督查有關部門的落實情況，包括各項目標任務的牽頭部門出臺配套政策和推動改革落地的工作進展情況，改革取得的實質性成效，進展滯后的改革任務及內在原因，下一步整改的政策建議。

　　“之所以開展督查，是為了抓緊落實推進戶籍制度改革，考量是否有新情況出現，是否需要出臺新的政策。”李國祥說。

　　大城市應有所突破

　　除了督查有關部門，發改委也將督查各地區的落實情況。

　　督察的主要內容包括省級有關部門落實情況，特別是加大對農業轉移人口市民化的財政支持力度、建立財政性建設資金對吸納農業轉移人口較多城市基礎設施投資的補助機制、建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制等。

　　還包括城市人民政府落實情況，特別是在放開城市落戶限制、建立進城落戶農民“三權”維護和自愿有償退出機制、保障進城落戶農民基本公共服務同城同待遇、促進有條件在城鎮穩定就業生活的農村貧困人口市民化等方面，取得的實質性成效，進展滯后任務及原因，以及下一步整改措施。

　　陸銘表示，其中包含幾重積極意義。做好激勵機制，即吸納農民工多的地方，建設用地增減掛鉤的指標可以多給一點，給予更多土地開發空間。一方面為地方政府提供激勵，另一方面在土地開發中獲得財政收入，為農民進城的公共服務、社會保障、基礎設施建設提供資金，理順了機制。

　　不過，李國祥告訴記者，他在調研過程中發現，農民落戶城市意愿并不高漲。

　　一組數據也能證實他的說法。幾年前中國社科院的一個研究課題顯示，被調查的近11萬農村人士中，70后、60后等不愿意轉變為非農戶口的達80%；而80后農民工不愿意轉變為非農戶口的是75%。

　　城鎮化是大勢所趨，農民進城工作但戶口仍保留在農村帶來的“人戶分離”，弊端是顯而易見的。李國祥認為，這關系到城鎮化的穩定性。高素質的技術工人或產業工人，往往需要長時間積累，人戶分離所帶來的漂泊和流動，對當地產業發展、高素質工人培養都是不利的。另外，人口變動為城市長遠發展，如基礎設施、公共服務的配套，帶來了很大的不確定性。

　　農民不落戶城市的主要顧慮在哪里？

　　李國祥告訴記者，一方面是農民并未看到明顯的好處，動力不足；另一方面是擔心自己在農村權益的保障問題，如土地承包權、宅基地使用權等。

　　21世紀經濟報道記者了解到，進城落戶農民“三權”的有償退出機制已在逐步探索。《方案》也明確，不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件。

　　陸銘指出，推動農民工落戶，是否應該從大城市有所突破。特別是在超大城市、特大城市農民工流入數量較多，而這些地方恰恰是財政資源較豐富、公共服務較好的地方，經濟發展動力較強，土地增值收益也比較大。

　　“改變之前嚴格控制超大城市人口的思路，對人口流入地、吸納農民工多的地方，給予更多的土地供應，這一點應有所突破。”陸銘說。

責任編輯：李鋒