兩種金融監(jiān)管模式并立：過渡還是探索？

　　本報評論員 歐陽覓劍

　　本輪國務院機構(gòu)改革方案，對金融監(jiān)管機構(gòu)進行了重大調(diào)整，主要有兩方面的內(nèi)容。第一，將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會的職責整合，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。兩個機構(gòu)整合，金融監(jiān)管機構(gòu)由“一行三會”變?yōu)椤耙恍袃蓵薄５诙瑢⒅袊y行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

　　這兩方面改變的核心目標，是將審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管分開。這首先體現(xiàn)在第二個改變中，審慎監(jiān)管基本制度將由央行負責擬訂。第二個改變還包括將監(jiān)管規(guī)則的制定與執(zhí)行分開，監(jiān)管規(guī)則制定須遵循審慎的原則，可以說也屬于審慎監(jiān)管的范疇。第一個改變則是將銀監(jiān)會和保監(jiān)會的行為監(jiān)管職能整合起來。在機構(gòu)改革之后，新組建的銀保監(jiān)會的主要職責將是行為監(jiān)管，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健運行，保護金融消費者合法權(quán)益。

　　審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管由兩個機構(gòu)分別負責，這是英國“雙峰”監(jiān)管模式的主要特征。在英國的“雙峰”模式下，微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎統(tǒng)籌主要由央行（英格蘭銀行）承擔，金融行為局則是負責行為監(jiān)管的主要部門。在機構(gòu)改革之后，人民銀行的職能將類似于英格蘭銀行，銀保監(jiān)會將類似于金融行為局。

　　我國借鑒“雙峰”模式對金融監(jiān)管機構(gòu)進行改革，目的是加強監(jiān)管的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，強化綜合監(jiān)管，以減少監(jiān)管空白、監(jiān)管套利、監(jiān)管滯后的現(xiàn)象。隨著我國的金融深入發(fā)展，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式遇到了很大的挑戰(zhàn)，不同行業(yè)之間存在大量的監(jiān)管套利，這突出地表現(xiàn)在資管產(chǎn)品的多層嵌套中，導致杠桿率高企，跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的金融風險累積。而混業(yè)經(jīng)營使監(jiān)管套利變得更加便利。針對這樣的狀況，一直都有人建議，改革分業(yè)監(jiān)管，加強綜合監(jiān)管，以適應混業(yè)經(jīng)營的金融形勢。將銀監(jiān)會與保監(jiān)會整合，就是在這方面的探索。

　　而由央行負責審慎監(jiān)管，銀保監(jiān)會專注于行為監(jiān)管，有望解決金融發(fā)展與監(jiān)管之間的矛盾。之前“三會”既要進行金融監(jiān)管，又擔負促進金融發(fā)展的重任，常常難以兩方面都兼顧到，有時出現(xiàn)監(jiān)管嚴了發(fā)展慢了的現(xiàn)象，有時又出現(xiàn)發(fā)展快了監(jiān)管松了的現(xiàn)象。由央行負責審慎監(jiān)管，并制定監(jiān)管規(guī)則，就可以根據(jù)實體經(jīng)濟發(fā)展的需要，從宏觀上把握金融發(fā)展的度，使金融適應、服務于實體經(jīng)濟的發(fā)展。同時，監(jiān)管規(guī)則都由央行制定，可以從源頭上減少監(jiān)管套利的空間。

　　因為上述這些原因，有人認為，“雙峰”模式應該是我國金融監(jiān)管改革的目標。那為什么證監(jiān)會沒有被整合呢？今后的格局是，在“雙峰”之外還有一套系統(tǒng)，它仍然是分業(yè)監(jiān)管，既負責行為監(jiān)管也負責審慎監(jiān)管，既制定規(guī)則也執(zhí)行規(guī)則。也就是說，兩種金融監(jiān)管模式并立。一種解釋是，兩種模式并立是一種過渡狀態(tài)。機構(gòu)之間整合的難度大，應該以漸進的方式推進。銀行業(yè)機構(gòu)和保險業(yè)機構(gòu)之間有很多相似性，例如都有資本金要求，而證券業(yè)機構(gòu)則沒有這方面的要求。

　　與以往眾多改革一樣，金融監(jiān)管機構(gòu)改革也遵循了漸進的原則。以往經(jīng)驗證明，漸進改革是有很多裨益的。但漸進就是為了過渡嗎？并不完全是。漸進的過程中需要探索、總結(jié)，有時需要根據(jù)實際情況對改革目標和措施進行一些調(diào)整。從理論上說，“雙峰”模式有很多優(yōu)勢，但它是否就能適應我國金融發(fā)展的實際狀況呢？例如，將幾個行業(yè)的行為監(jiān)管整合起來，是不是就能防止多層嵌套、監(jiān)管套利？綜合監(jiān)管是會約束混業(yè)經(jīng)營中的監(jiān)管套利，還是會進一步促進混業(yè)經(jīng)營從而導致更多的監(jiān)管套利？監(jiān)管規(guī)則的制定與執(zhí)行分開，是會增強監(jiān)管執(zhí)行的專業(yè)性，還是有可能導致規(guī)則的制定與執(zhí)行在一定程度上脫節(jié)？這些問題，要在實踐中才能得到準確的答案。

　　正如周小川行長3月9日在記者會上說的那樣，我們研究了所謂“雙峰”監(jiān)管的體制，但是，我們目前覺得還是要觀察一段時間，不是說我們就要采用“雙峰”監(jiān)管的尺度。

　　因此，兩種金融監(jiān)管模式并立，并不就是要向“雙峰”模式過渡，而是要在這種漸進的改革中，進行試點、觀察、總結(jié)，從而找到適合中國金融發(fā)展實際的監(jiān)管模式。（編輯 李靖云）

責任編輯：李堅 SF163