預(yù)算審查何去何從

　　要求各部門編制部門預(yù)算和細(xì)化預(yù)算，以便人大對(duì)預(yù)算從程序性審查向?qū)嵸|(zhì)性審查轉(zhuǎn)變，其目的是以人大的監(jiān)督力推進(jìn)財(cái)政體制改革

　　□本刊記者 王長(zhǎng)勇 段宏慶/文

　　3月14日，十屆全國(guó)人大三次會(huì)議閉幕會(huì)上，2005年政府預(yù)算草案和報(bào)告一如往常順利 通過。

　　這份正文13000多字的政府預(yù)算草案和報(bào)告，經(jīng)過2900多名人大代表審查后，作了哪些修改？

　　記者通過文本比較發(fā)現(xiàn)，“大幅度增加農(nóng)業(yè)科技投入，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力建設(shè)，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系。增加重大農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣專項(xiàng)補(bǔ)貼”；“進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金管理”——這兩句話是表決通過的預(yù)算草案和報(bào)告中增加的內(nèi)容。也就是說，增加的這60個(gè)字，是人大代表對(duì)預(yù)算草案和報(bào)告全部的修改。

　　實(shí)際上，人大代表所提出的遠(yuǎn)不止于此。而要從代表的審查落實(shí)到報(bào)告的修改，路徑漫長(zhǎng)。

　　程序性審查？實(shí)質(zhì)性審查？

　　“對(duì)預(yù)算的審查，實(shí)際上在人代會(huì)舉行前一個(gè)半月就已經(jīng)開始。” 人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)(下稱預(yù)工委)工作人員介紹說。

　　成立于1998年12月的預(yù)工委，主要職責(zé)是協(xié)助全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委承擔(dān)審查預(yù)決算、預(yù)算調(diào)整方案，并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作。

　　今年1月中旬，財(cái)政部即把將在“兩會(huì)”上讓代表審查的預(yù)算草案和報(bào)告及各部門預(yù)算，提交給人大預(yù)工委進(jìn)行預(yù)先審查。先由財(cái)政部、國(guó)稅總局、海關(guān)總署這三個(gè)負(fù)責(zé)“收入”的部門，針對(duì)2004年的預(yù)算收入執(zhí)行情況和今年的收入打算，分別向預(yù)工委匯報(bào)情況。這幾個(gè)部門中，國(guó)稅總局負(fù)責(zé)稅收收入，財(cái)政部負(fù)責(zé)非稅收入和農(nóng)業(yè)稅的征收，海關(guān)總署負(fù)責(zé)征收關(guān)稅和代征進(jìn)口增值稅及消費(fèi)稅。

　　匯報(bào)會(huì)之后，舉行宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)專家討論會(huì)，針對(duì)當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)預(yù)算草案提出意見和建議。會(huì)議邀請(qǐng)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院、中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所和財(cái)貿(mào)所、財(cái)政部科研所、國(guó)稅總局科研所以及大學(xué)的專家學(xué)者參加。

　　接著，舉行各經(jīng)濟(jì)部門的討論會(huì)，參加人員來自發(fā)改委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)人民銀行、商務(wù)部、證監(jiān)會(huì)等部門，主要通過對(duì)預(yù)算草案和報(bào)告進(jìn)行全面深入的分析，提出修改意見和建議。

　　最后，征求全國(guó)人大九個(gè)專門委員會(huì)對(duì)預(yù)算草案和報(bào)告的審查意見。

　　預(yù)先審查結(jié)束后，由預(yù)工委起草初步審查分析意見，再會(huì)同財(cái)政部、國(guó)稅總局、海關(guān)總署等部門，向全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行匯報(bào)。經(jīng)過充分討論后，人大財(cái)經(jīng)委提出審查意見，財(cái)政部根據(jù)意見修改預(yù)算草案和報(bào)告。

　　接下來，根據(jù)財(cái)政部修改后的預(yù)算草案和報(bào)告，人大財(cái)經(jīng)委起草審查報(bào)告，在人代會(huì)開幕前夕，提交大會(huì)主席團(tuán)。在大會(huì)期間，征求各代表團(tuán)的意見，匯總各代表團(tuán)的審查意見，人大財(cái)經(jīng)委再次召開會(huì)議，對(duì)預(yù)算草案和報(bào)告進(jìn)行審查，形成審查報(bào)告最終稿，并向大會(huì)主席團(tuán)報(bào)告審查結(jié)果。

　　3月10日，人大財(cái)經(jīng)委向大會(huì)主席團(tuán)提交了關(guān)于預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告，認(rèn)為“2005年中央和地方預(yù)算草案貫徹了黨中央的方針政策，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀和穩(wěn)健財(cái)政政策的要求，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大了重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的投入，增加了對(duì)地方的補(bǔ)助支出。預(yù)算草案是可行的”，并建議代表“批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院提出的2005年中央預(yù)算草案，批準(zhǔn)《關(guān)于2004年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2004年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》。”

　　這份人大財(cái)經(jīng)委提交的的審查結(jié)果報(bào)告，在大會(huì)主席團(tuán)第三次會(huì)議通過，即成為人大代表表決通過預(yù)算草案和報(bào)告的主要依據(jù)。

　　預(yù)算審查為何難以細(xì)致

　　人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、預(yù)工委主任劉積斌告訴《財(cái)經(jīng)》，預(yù)算審查是憲法和有關(guān)法律賦予人大的一項(xiàng)重要職能。目前全國(guó)人大審查預(yù)算的重點(diǎn)，一是看預(yù)算是不是符合國(guó)家大的方針政策，比如今年就要看預(yù)算是不是體現(xiàn)了穩(wěn)健財(cái)政政策。國(guó)家確定的一些大的重點(diǎn)支出是不是得到了保證。二是審查它的合理性，包括每年的財(cái)政收入預(yù)測(cè)和安排、財(cái)政支出、債務(wù)、對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度等，是不是安排得合理。三是要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理科學(xué)性方面的審查，即要求預(yù)算直觀地反映實(shí)際情況，要更加透明。

　　這樣的思路在人大常委會(huì)工作報(bào)告中也有體現(xiàn)，報(bào)告認(rèn)為，對(duì)預(yù)算和經(jīng)濟(jì)工作進(jìn)行監(jiān)督，是常委會(huì)監(jiān)督工作的一個(gè)重要方面。要監(jiān)督財(cái)政收支，尤其是保證重點(diǎn)支出情況、轉(zhuǎn)移支付情況、赤字和國(guó)債規(guī)模、預(yù)算超收收入使用等情況。

　　今年，中央有34個(gè)部門編制了部門預(yù)算，并全部提交給了人大。人大對(duì)部門預(yù)算的審查，主要著力點(diǎn)是要求部門預(yù)算編制規(guī)范化。審查部門預(yù)算是否綜合反映了這個(gè)部門所做的所有事情，要求編制綜合預(yù)算，能夠反映部門的所有收入，不僅包括財(cái)政撥款，也包括其他收入，支出必須按照預(yù)算來安排。

　　部門預(yù)算事先由預(yù)工委作了匯總，向代表提供的是部門預(yù)算的匯總表，因?yàn)椤懊總�(gè)部門預(yù)算都非常厚，代表沒辦法去一頁(yè)一頁(yè)看”。劉積斌表示，全國(guó)人大審查預(yù)算，是從幾個(gè)大的方面來進(jìn)行，不是在每一筆具體開支的多與少上做文章。“我們基本上不在這上面下功夫，也沒有這個(gè)精力去審查每一筆收支，恐怕將來也不可能做到這一點(diǎn)。”

　　在西方國(guó)家，國(guó)會(huì)中審查預(yù)算的常常有幾百人。據(jù)了解，目前中國(guó)承擔(dān)這項(xiàng)具體工作的全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)工委預(yù)決算審查室，只有六名工作人員。從1月中旬算起，在一個(gè)半月時(shí)間內(nèi)要審查中央34個(gè)部門的部門預(yù)算，其間還有一個(gè)春節(jié)假期，即使將所有部門預(yù)算看一遍也不容易。不去追究具體每一筆開支安排固然不合適，但這顯然也是一種無奈的選擇。為人大代表準(zhǔn)備好各部門預(yù)算的匯總表，已屬不易。

　　近年來，從地方到中央都在努力探索怎樣加強(qiáng)預(yù)算的審查監(jiān)督，著重在監(jiān)督的實(shí)效上下功夫。劉積斌透露，曾有提議在人大成立專門的預(yù)算方面的委員會(huì)，但是未能通過。目前全國(guó)有些地方人大成立了預(yù)工委，有些地方?jīng)]有；即使有預(yù)工委的，大多是兩三個(gè)人員編制，如果去審查部門預(yù)算，也是力所不能及。

　　劉積斌說，全國(guó)人大成立了預(yù)算工作委員會(huì)，并不是說地方人大也必須成立。全國(guó)人大與地方人大之間存在著法律上的監(jiān)督關(guān)系、工作上的聯(lián)系和指導(dǎo)關(guān)系，但不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。全國(guó)人大沒有提這個(gè)要求，也不可能提這樣的要求，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)怎么設(shè)置，各級(jí)管各級(jí)。人大不能確定編制，如果地方人大認(rèn)為需要成立預(yù)工委，可以向省委省政府提出增加編制。

　　以預(yù)算審查助推財(cái)政改革

　　盡管目前還難以做到對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查，但要從程序性審查轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性審查，方向是明確的。

　　多年來，全國(guó)人大一直要求各部門編制并提交部門預(yù)算以供審查，一個(gè)重要的目的是希望通過這種方式，推進(jìn)財(cái)政體制改革。對(duì)此，今年人大常委會(huì)工作報(bào)告中對(duì)此有明確表述：“進(jìn)一步督促有關(guān)方面深化財(cái)政體制改革，完善預(yù)算制度，規(guī)范部門預(yù)算。”

　　1999年6月，全國(guó)人大常委會(huì)最早提出了細(xì)化預(yù)算編制、編制部門預(yù)算的要求。1999年12月25日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》(下稱《決定》)。《決定》在中央預(yù)算的編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及監(jiān)督等方面，將《憲法》和《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的規(guī)定具體化。其中，對(duì)報(bào)送全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案的內(nèi)容作了明確規(guī)定：科目到類；重要的列到款；農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會(huì)保障預(yù)算資金的調(diào)整，必須經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)等。

　　《決定》要求，“要堅(jiān)持先有預(yù)算，后有支出，嚴(yán)格按預(yù)算支出的原則，細(xì)化預(yù)算和提前編制預(yù)算。”而推動(dòng)了部門預(yù)算、細(xì)化預(yù)算的改革進(jìn)程，也就會(huì)直接推進(jìn)國(guó)庫(kù)管理制度的改革。

　　《決定》還提出，“嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑，各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。”近兩年，審計(jì)署查出大量將項(xiàng)目資金用于人員經(jīng)費(fèi)等違規(guī)問題，正是這句話為審計(jì)署審計(jì)監(jiān)督提供了依據(jù)。

　　推進(jìn)財(cái)政體制改革，必然涉及非常具體的利益調(diào)整。財(cái)政部門稱，國(guó)庫(kù)管理制度改革要堅(jiān)持“三個(gè)不變”的原則：不改變預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行主體地位；不改變預(yù)算單位資金使用權(quán)限；不改變預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算權(quán)限。盡管財(cái)政部門一再聲明，改革沒有改變各部門的基本職責(zé)權(quán)限，但國(guó)庫(kù)集中收付，使得資金使用更加規(guī)范和透明，必然對(duì)部門產(chǎn)生約束。因此，加強(qiáng)人大審查的意義即在于此——面對(duì)來自部門的阻力，如果沒有人大的督促和推進(jìn)，財(cái)政改革的難度不言而喻。

　　2000年，全國(guó)人大選擇教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部四個(gè)部門，作為向全國(guó)人民代表大會(huì)報(bào)送部門預(yù)算的試點(diǎn)；2001年，提交全國(guó)人大審議的國(guó)務(wù)院所屬部門的部門預(yù)算由四個(gè)增加到26個(gè)，并對(duì)上報(bào)內(nèi)容作了細(xì)化，對(duì)上報(bào)形式作了改進(jìn)。上報(bào)審議的部門預(yù)算，不僅有原有的功能預(yù)算，又有所有部門的預(yù)算匯編，既反映這些部門的預(yù)算總額，又反映各個(gè)部門的不同特點(diǎn)；既包括中央財(cái)政預(yù)算撥款安排的項(xiàng)目，又包括部門用預(yù)算外資金、政府性基金和單位其它收入安排的項(xiàng)目。

　　到了2002年，中央各部門和省直各部門，都已按照基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算編制了部門預(yù)算。在推進(jìn)和規(guī)范六個(gè)中央部門試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革試點(diǎn)擴(kuò)大到了38個(gè)中央部門。

　　2005年，提交全國(guó)人大的部門預(yù)算達(dá)到34個(gè)，中央和地方將全面推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度。

　　劉積斌認(rèn)為，實(shí)行部門預(yù)算是近年來預(yù)算制度改革最重要、最見成效的“亮點(diǎn)”。改進(jìn)和完善部門預(yù)算，要強(qiáng)調(diào)部門預(yù)算的法律嚴(yán)肅性，人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算是包括部門預(yù)算在內(nèi)的預(yù)算，這個(gè)預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格得到執(zhí)行；此外，現(xiàn)在所有部門編預(yù)算都使用統(tǒng)一的大而粗的科目，不能真正反映各部門的工作。財(cái)政部已準(zhǔn)備在編制2006年政府預(yù)算時(shí)試用新的科目，以反映資金的最終用途和去向。

　　“推動(dòng)部門預(yù)算和細(xì)化預(yù)算的改革方向?qū)��?huì)堅(jiān)定不移。”劉積斌說。■

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