《財(cái)經(jīng)》：盤點(diǎn)人大代表議案制 規(guī)劃與程序脫節(jié)

　　發(fā)揮人大代表議案應(yīng)有的功能，應(yīng)是改革和完善人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重點(diǎn)方向

　　□ 本刊記者 段宏慶/文

　　議案合規(guī)性提高

　　在一年一度的全國(guó)“兩會(huì)”前后，人大代表議案歷來是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　3月14日，十屆全國(guó)人大三次會(huì)議閉幕。會(huì)議副秘書長(zhǎng)盛華仁此前在向會(huì)議主席團(tuán)所作報(bào)告中指出：“本次會(huì)議上代表提出的議案不僅數(shù)量有較大增加，而且質(zhì)量有明顯提高。”

　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，本次人代會(huì)期間，代表團(tuán)和30名以上代表聯(lián)名提出的議案總計(jì)991件，全部為法律案。其中，提出制定新的法律的有452件，提出修改現(xiàn)有法律的有539件。

　　具體而言，991件代表議案對(duì)現(xiàn)行法律體系的七大部門都有涉及，其中屬于行政法類的議案最多，共316件，占議案總數(shù)的31.9％。包括提出修改義務(wù)教育法，提出加強(qiáng)食品衛(wèi)生安全方面的立法，制定食品安全法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法等。

　　排在第二位的是經(jīng)濟(jì)法類的議案，共有237件，占議案總數(shù)的24％。如提出修改審計(jì)法，擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的范圍，依法加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督；提出修改土地管理法，改革土地審批制度，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；修改郵政法等。

　　在其他部門法中，屬于社會(huì)法類的議案有128件，包括提出加快社會(huì)保障立法，修改婦女權(quán)益保障法等；屬于憲法相關(guān)法類的議案有117件，包括提出修改代表法、選舉法、組織法和全國(guó)人大議事規(guī)則等法律，要求制定監(jiān)督法等；屬于刑法類的議案有81件，如提出修改、完善刑法，加大對(duì)犯罪行為的預(yù)防和懲罰力度等；屬于民法商法類的議案有60件，如制定或者修改證券法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、企業(yè)破產(chǎn)法、公司法、合同法等；屬于訴訟與非訴訟程序法類的議案有52件，重點(diǎn)是關(guān)于修改、完善行政訴訟法、民事訴訟法、刑事訴訟法等。

　　據(jù)盛華仁的報(bào)告，今年沒有一件議案被轉(zhuǎn)為建議、批評(píng)和意見，這是1983年六屆全國(guó)人大一次會(huì)議開始實(shí)行代表提出議案制度以來，議案首次全部符合規(guī)范要求。

　　可供參照的是，2003年十屆人大一次會(huì)議，共收到議案1050件，其中只有338件符合或者基本符合議案規(guī)范要求，被作為議案處理，其余712件轉(zhuǎn)為了建議、批評(píng)和意見進(jìn)行處理；2004年十屆人大二次會(huì)議，共收到議案1374件，最終作為議案處理的有641件，其余733件轉(zhuǎn)為建議、批評(píng)和意見。

　　立法規(guī)劃程序脫節(jié)

　　所謂“議案”，是指全國(guó)人大代表以及有關(guān)部門向全國(guó)人民代表大會(huì)提出的議事原案。中國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國(guó)家立法權(quán)及重大事項(xiàng)的決定權(quán)。全國(guó)人大行使這些權(quán)力，主要是通過大會(huì)審議及表決的方式來進(jìn)行；而審議及表決的事項(xiàng)，正是通過議案來提出。

　　中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)、兼北京大學(xué)人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心主任蔡定劍教授在接受《財(cái)經(jīng)》專訪時(shí)指出，提出議案實(shí)際上是各國(guó)議會(huì)議事程序的啟動(dòng)點(diǎn)，是議會(huì)立法和決定問題的來由和源泉。如果說議會(huì)是立法工廠的話，議案就是原材料。

　　中國(guó)的議案分為機(jī)關(guān)議案和代表議案兩種。機(jī)關(guān)議案是由全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)人大各專門委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院提出的；代表議案則是由一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名提出的。

　　在處理程序上，機(jī)關(guān)議案一般是在全國(guó)人大會(huì)議前提出，由會(huì)議主席團(tuán)決定列入會(huì)議議程；代表議案則是在會(huì)議期間提出，由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，提出是否列入會(huì)議議程的意見，再?zèng)Q定是否列入會(huì)議議程，并將主席團(tuán)通過的關(guān)于議案處理意見的報(bào)告印發(fā)會(huì)議。

　　但從目前實(shí)際操作來看，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的缺憾是，全國(guó)人大會(huì)議審議、表決的都是機(jī)關(guān)議案，比如國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》、全國(guó)人大常委會(huì)以及“兩高”工作報(bào)告等，都是由相關(guān)機(jī)關(guān)提出來的。迄今中國(guó)還沒有一部法律的制定或修改，是真正由某個(gè)代表團(tuán)或者30名以上代表聯(lián)名提出，然后直接進(jìn)入審議和表決程序。

　　蔡定劍指出，目前代表議案還只是停留在反映民意的階段，很難發(fā)揮其應(yīng)有的作為人大議事原案啟動(dòng)人大議事程序的功能。他認(rèn)為，今后人大的工作應(yīng)該加強(qiáng)代表議案同人大議事程序的銜接。畢竟，代表議案反映著民眾的意愿。

　　據(jù)盛華仁向會(huì)議主席團(tuán)所作的報(bào)告，今年收到的代表議案中，406件議案提出的51個(gè)立法項(xiàng)目，同全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃和2005年立法計(jì)劃的立法項(xiàng)目相一致。這固然反映了全國(guó)人大代表對(duì)加快社會(huì)主義民主法制建設(shè)的愿望，但從操作次序上看，也不無改進(jìn)之處。

　　“這存在一個(gè)脫節(jié)問題�！辈潭▌φf。他認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)在制定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃時(shí)，應(yīng)該先研究代表都提出了哪些法律議案，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行篩選，然后再編制立法規(guī)劃和計(jì)劃。但現(xiàn)在是先有立法規(guī)劃和計(jì)劃，回過頭再來看代表提出的議案，有哪些是同規(guī)劃、計(jì)劃相一致。

　　議案質(zhì)量有待提高

　　無庸諱言，程序的脫節(jié)和代表議案的質(zhì)量有著很大的關(guān)系。

　　“近年來，我們對(duì)代表議案工作做了一些改革，尤其是今年，改革力度比較大。”十屆全國(guó)人大三次會(huì)議議案組負(fù)責(zé)人、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳聯(lián)絡(luò)局副局長(zhǎng)李伯均告訴《財(cái)經(jīng)》，改革的重點(diǎn)是提高代表提出議案的質(zhì)量，因?yàn)樘岢龈哔|(zhì)量的議案是議案得到落實(shí)的前提。

　　李伯均說，人大代表議案制度是從1983年六屆全國(guó)人大一次會(huì)議開始實(shí)行的。在此之前，人們一直習(xí)慣將全國(guó)人大代表提出的議案稱作提案。但這些提案主要是對(duì)各方面工作提出建議、批評(píng)和意見，涉及的問題許多并不屬于全國(guó)人大的職權(quán)范圍，大會(huì)無法通過實(shí)質(zhì)性決議，只能轉(zhuǎn)交有關(guān)方面研究處理。為此，1982年五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過的全國(guó)人大組織法明確規(guī)定，全國(guó)人大代表可以提出議案，但應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人大職權(quán)范圍內(nèi)；同時(shí)全國(guó)人大代表也可以對(duì)各方面工作提出建議、批評(píng)和意見。

　　根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，議案必須符合一些規(guī)范，議案文書結(jié)構(gòu)要包括“案由、案據(jù)和方案”；如果是法律案，“應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。法律草案的說明應(yīng)當(dāng)包括制定該法律的必要性和主要內(nèi)容�！�

　　但從實(shí)踐看，目前很多人大代表提交的議案并不符合規(guī)范。其中很多屬于建議，最終被作為議案處理的比例并不高。李伯均告訴《財(cái)經(jīng)》，今年大會(huì)期間，議案組對(duì)工作做了改進(jìn)，把議案的確認(rèn)工作進(jìn)行了前移，對(duì)代表提出的議案按照有關(guān)要求進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范，所以最終提交的議案沒有一件被轉(zhuǎn)為建議等進(jìn)行處理。

　　即便如此，也只能說今年收到的議案是基本符合規(guī)范。今年的991件代表議案全部是法律案，按照《立法法》的規(guī)定，法律案應(yīng)該附有法律草案文本，但目前只有512件議案提供了法律草案文本。

　　“當(dāng)然，考慮到目前我國(guó)的人大代表都是兼職代表，要求代表就法律案一定要寫出專業(yè)的法律草案文本，確實(shí)有些為難�！崩畈�均說。

　　呼喚人大代表職業(yè)化

　　代表議案質(zhì)量不高、處理程序不規(guī)范，這種情況確實(shí)困擾著人大立法工作。

　　蔡定劍給記者講述了一個(gè)真實(shí)的故事：有位人大代表是來自政府部門的工作人員，會(huì)議期間就某方面問題提出議案，該議案最終被作為建議等處理，按程序由全國(guó)人大轉(zhuǎn)給相關(guān)部門，最后恰巧交給了該代表所在政府部門，然后該政府部門又把處理工作交給該代表，要求其進(jìn)行處理和答復(fù)。

　　“自己寫的議案，轉(zhuǎn)了一圈又回到自己手里，還必須按程序作出答復(fù)意見，這很滑稽�！辈潭▌Ω嬖V記者。但他認(rèn)為，這件事的關(guān)鍵并不在于議案質(zhì)量高低，而是處理議案的制度問題。

　　在全國(guó)人代會(huì)上，一些議案確實(shí)存在值得商榷的地方。

　　全國(guó)人大代表，湖北省高級(jí)法院副院長(zhǎng)，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師呂忠梅告訴記者，曾經(jīng)有一個(gè)人大代表拿著一份修改法律的議案請(qǐng)求她參與聯(lián)名。作為一個(gè)法律專家，呂忠梅一看該議案要求修改的法律條文，就發(fā)現(xiàn)那其實(shí)是符合法律規(guī)律的，只是非專業(yè)人士不容易理解而已。她告訴那個(gè)代表，她不能參與聯(lián)名，而且希望那位代表打消提這樣的議案的想法�！叭舜蟠�表的非職業(yè)化，很多時(shí)候確實(shí)難以保證代表發(fā)揮議政的功能和作用�！眳沃颐犯袊@地說。

　　蔡定劍指出，某種意義上，人大代表提出的議案質(zhì)量不高，不能成為發(fā)動(dòng)人大議事工作的源泉；再加上中國(guó)政治體制行政主導(dǎo)色彩比較突出，因此會(huì)出現(xiàn)實(shí)際處理中機(jī)關(guān)議案獨(dú)攬?zhí)煜�、代表議案邊緣化的情況。

　　蔡定劍特別向《財(cái)經(jīng)》強(qiáng)調(diào)指出，代表議案質(zhì)量不高不是主要原因，關(guān)鍵在于人大工作的行政化，使得代表不能成為真正的議事主體，代表議事與人大工作相脫節(jié)。而正因?yàn)槿绱�，作為改革和完善人民代表大�?huì)制度的一個(gè)方向，如何發(fā)揮人大代表議案應(yīng)有的議事功能，應(yīng)該是今后的一個(gè)工作重點(diǎn)。

　　今年“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表、國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任、全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委委員應(yīng)松年教授提交了三份議案，分別是關(guān)于制定《行政程序法》、修改《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》三份法律案，議案內(nèi)容清楚、形式規(guī)范，而且均附有法律草案文本。據(jù)應(yīng)松年介紹，該法律草案文本是在整個(gè)中國(guó)行政法學(xué)界眾多學(xué)者共同努力下完成的，所以他將這三份法律草案稱之為“學(xué)者建議稿”。

　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，來自湖北代表團(tuán)的呂忠梅代表，來自江蘇代表團(tuán)的姜德明代表等，也已經(jīng)連續(xù)三年就修改《行政訴訟法》提出議案。呂忠梅告訴記者，從各地法院的實(shí)際審判工作來看，行政訴訟糾紛是目前矛盾比較突出的問題，現(xiàn)行《行政訴訟法》迫切需要進(jìn)行修改；同時(shí)，從建設(shè)法治政府的要求出發(fā)，行政法體系的完善也迫切需要制定《行政程序法》。但在今年2月底，全國(guó)人大常委會(huì)公布的2005年立法計(jì)劃中，《行政訴訟法》的修改、《行政程序法》的制定都未被列入年度計(jì)劃。

　　“由于目前制度通道不暢，一些好的議案很難順利進(jìn)入人大的議事程序�！辈潭▌Ω嬖V記者，這種情況在各級(jí)人大都存在。

　　蔡定劍還給記者講述了一件事：前幾年，某地方人大搞“創(chuàng)新”，制定立法規(guī)劃和計(jì)劃前在媒體上發(fā)布廣告征求民意�！斑@有點(diǎn)像‘大路不走走小路’，明明有制度卻不用，有那么多代表議案放著不看，卻要去打廣告征求所謂民意，只能說明人大代表議案制度根本未被落到實(shí)處�！辈潭▌φ劦�。

　　“認(rèn)真辦理好代表議案，共同完善立法草案，提高立法質(zhì)量，將是全國(guó)人大常委會(huì)今后一年的主要任務(wù)�！崩畈�均向《財(cái)經(jīng)》表示。■