《中國金融》|黨領導下的財政與金融：歷史回顧與啟示

　　作者|中國人民銀行研究局課題組

　　來源：本文將刊于《中國金融》2020年第11期

　　在中國共產黨領導革命戰爭與進行社會主義建設的近百年歷程中，中央銀行與財政同為黨的兩個“錢袋子”，都是依托黨和國家信譽、代表黨和國家履職，為取得革命戰爭勝利和經濟建設成就作出了重要貢獻。革命戰爭時期，黨領導成立了具有中央銀行性質的金融機構，承擔貨幣發行、代理國庫、票據貼現等職責，有效籌集和管理黨的資金，但也有過財政性貨幣發行導致嚴重通貨膨脹的歷史教訓。新中國成立后特別是改革開放以來，隨著我國經濟日益市場化、法治化和國際化，需要進一步厘清財政和中央銀行的職能邊界，建立現代財政制度和中央銀行制度，讓兩個“錢袋子”各司其職、相互配合，更加有效地發揮作用。

　　革命戰爭時期財政與金融工作

　　土地革命、抗日戰爭和解放戰爭時期，我黨都設立了類中央銀行機構，形成財政和中央銀行兩個“錢袋子”并立格局，共同保證革命戰爭資金供給。黨在各個根據地制定了稅收制度和財政法規，實行統一財政，改進稅收制度，財政收入有所增加。我黨還發行革命戰爭短期公債、經濟建設公債等，籌集革命和建設經費。但戰爭期間工商業發展受到影響，根據地財政十分困難，遠不能滿足革命斗爭的需要。類中央銀行機構通過貨幣發行、代理國庫（協助發行公債）和開展商業銀行業務等籌集、管理經費。

　　早在土地革命時期，1932年2月1日，我黨成立了中華蘇維埃共和國國家銀行（簡稱“國家銀行”）。1934年10月至1937年10月，國家銀行跟隨紅軍長征，在陜北改稱國家銀行西北分行。抗日戰爭時期，1937年10月，國家銀行西北分行改組為陜甘寧邊區銀行（簡稱“邊區銀行”）。解放戰爭時期，各解放區設立了華北銀行、北海銀行、西北農民銀行等機構，在各自地區發揮中央銀行的職能。1948年12月，華北人民政府決定將華北銀行、北海銀行、西北農民銀行合并成立中國人民銀行。這是中國共產黨領導建立全國統一的金融體系的開端，為財政和物價的統一奠定了基礎。

　　銀行負責發行貨幣和管理印鈔造幣機構，籌集革命經費，維護幣值穩定

　　在根據地發行貨幣是黨領導下銀行機構最重要的職能，調控貨幣發行數量是銀行為黨籌集和管理資金的重要手段。黨一直重視維護幣值穩定，積極主動地進行貨幣和物價調控。但在財政極度困難的情況下，也出現了貨幣財政性發行，導致部分時期出現通貨膨脹。

　　土地革命時期，國家銀行在中央蘇區開展貨幣發行工作。其發行的貨幣包括銀元、銅幣和紙幣，分別由中央造幣廠鑄造和中央印刷廠印制。中央造幣廠由國家銀行管理，行長毛澤民指導了中央造幣廠工作。流通中的貨幣以紙幣為主，蘇區發行紙幣要求“至少有十分之三的現金，或貴重金屬或外國貨幣作為現金準備”，以保證紙幣與銀元兌換和幣值穩定。然而，實踐中存在財政透支貨幣發行問題。黨認識到這一問題的危害，在1933年9月舉行的人民委員會會議上提出，國家銀行“在財政部監督之下實行獨立，執行銀行本身任務”，以加強貨幣發行的獨立性。1934年初，毛澤東在“二蘇大”上指出：“國家銀行發行紙票的原則，應該根據于國民經濟發展的需要，財政的需要只能放在次要的地方”。

　　長征途中，國家銀行發行貨幣，注重貨幣信譽。為了使紅軍在長征路上能購買生活必需品和補充給養，又不使群眾受損失，銀行工作人員每到一個休整地就緊張地發行蘇幣，離開時再用銀元或手中掌握的當地緊缺物資，將群眾手中的蘇幣收回來，保證全部兌現。在紅軍離開遵義時，銀行工作人員用銀元和食鹽等兌回尚未回籠的紙幣，“兌到將近天亮才結束”。

　　抗戰初期（1937~1940年），為維護抗日統一戰線，邊區內流通國民黨政府發行的法幣，邊區銀行停止發行貨幣，主要業務是吸收存款，經營光華商店、積累資金。針對法幣面額較大、不便找零的情況，邊區以光華商店名義發行代價券，滿足流通需要。1941年皖南事變后，國民黨停發八路軍軍餉，并加強軍事包圍和經濟封鎖，邊區財政空前困難。1941年1月，陜甘寧邊區停止使用法幣，2月，邊區銀行開始自行發行紙幣（簡稱“邊幣”），在邊區內流通。

　　邊幣發行實行總量控制，有物資作為保證，光華印刷廠負責印刷，印刷廠由邊區銀行直接領導。邊幣剛發行時，財政非常困難，發行的貨幣多用于政府和部隊經費支出。邊區內物價與貨幣發行量保持了同步變化。1941年上半年，邊幣發行快速增長，邊區物價上漲。邊區銀行行長朱理治認為，應減少“財政拖累”，控制邊幣發行，邊區銀行通過調整邊幣發行速度、擴大其流通范圍、平衡進出口貿易等措施，使物價增速下降。1943年邊幣發行再度大幅增長，1944年邊區銀行停發貨幣，自7月1日起，陜甘寧邊區貿易公司商業流通券發行，以1：20的比價兌換邊幣，重建貨幣信用。隨著邊區經濟逐漸實現自給，1944年邊區財政收入中稅收占比高達60%，對貨幣發行的依賴程度不斷下降。

　　解放戰爭時期，貨幣由各解放區分散發行走向中國人民銀行統一發行。起初，戰時貨幣發行仍存在財政透支現象，導致物價大幅上漲。1947年1月和9月，晉察冀邊區兩次財經會議強調，要采取更慎重的貨幣發行方針，貨幣發行逐漸走向正軌。在統一貨幣的過程中，通過調劑發行數量，使鄰近區域物價與貨幣比價趨于一致，保障了各解放區貨幣有序走向統一。

　　代理國庫和公債發行，為黨有效籌集和管理資金

　　類中央銀行機構代理國庫，健全了財政管理體系。土地革命時期，國家銀行成立后，便著手設計國家金庫制度，專設國庫科負責代理國庫業務。《臨時中央政府人民委員會關于國庫暫行條例》規定，國家金庫由國家銀行代理，總行、分行和支行分設總、分、支金庫，國家稅收及所有現金收入應交給支、分金庫。這一制度有利于集中蘇區財政收入，避免財政收支混亂。抗日戰爭時期，邊區銀行設有金庫處，代理政府金庫。1939年以前邊區銀行只負責代理金庫現金的出納管理，1939年后金庫實施銀行存款制，邊區政府存款如一般資金存入邊區銀行，作為邊區銀行營業資金，邊區銀行支付利息，可實現財政收入增值。解放戰爭時期，各解放區銀行辦理金庫收支，負責對各區財政收入支出的統收統支，有利于做好戰時財經工作。

　　類中央銀行機構代理公債發行和還本付息工作，增加財政資金來源。土地革命時期，中華蘇維埃共和國臨時中央政府三次發行公債解決財政困難，均由國家銀行代理發行，其中包括兩期“革命戰爭短期公債”，合計170萬元，以及一期“經濟建設公債”，總額300萬元，國家銀行都高效、超額完成發行任務。抗日戰爭時期，陜甘寧邊區政府發行了總額為500萬元“建設救國公債”，公債經收機關為邊區銀行、光華商店及各分區縣合作社金庫。解放戰爭時期，各地銀行也負責公債發行工作，例如1946年，北海銀行發行救災公債9000萬元，幫助根據地恢復生產活動。

　　經營存款、發放貸款，促進經濟發展

　　土地革命時期，國家銀行經營公私存款，鼓勵群眾儲蓄，提供低利貸款。由于戰時經濟困難，群眾存款數額較小，國家銀行和信用合作社通過低利借貸，支持農業和工業生產。毛澤東在“二蘇大”上指出，“應當盡量發揮蘇維埃銀行的作用，按照市場需要的原則，發行適當數目的紙幣吸收群眾的存款，貸款給有利的生產事業”。

　　抗日戰爭時期，邊區銀行積極開展存貸款業務，通過發放生產貸款支持經濟建設。1943年大生產運動后，生產建設放款大幅增加，這是邊區銀行貨幣投放的方式之一，有助于提高邊幣威信，擴大其流通范圍。1942年12月，毛澤東在陜甘寧邊區高級干部會議上作《經濟與財政問題》報告，指出“決定財政的是經濟。未有經濟無基礎而可以解決財政困難的，未有經濟不發展而可以使財政充裕的”。邊區銀行通過發放貸款促進經濟建設，貫徹執行“發展經濟，保障供給”的經濟總方針，以解決財政矛盾，保障軍民需要。

　　解放戰爭時期，隨著認識的提高，各地銀行存放款業務不斷發展，并能根據市場情況調整利息，對農、工業確定不同的利息水平。銀行提供了大量農業貸款，部分還采取實物貸放（主要是糧食）。1946年春，晉察冀邊區銀行發放農貸500億元；1947年北海銀行發放農貸32.2億元，占當年貸款總額的45.3%。

　　新中國社會主義建設時期財政與金融工作

　　新中國成立伊始，就確立財政和中央銀行兩個“錢袋子”并立格局。根據中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》，財政部和人民銀行均為政務院直屬單位，接受財政經濟委員會指導。

　　人民銀行推動建立了統一的金融體系。人民銀行在各地迅速建立了分支機構，構建國家銀行體系；實現了全國貨幣的統一，成功治理通貨膨脹；通過“收存款，建金庫，靈活調撥”，控制貨幣發放、加強現金管理，爭取現金和財政收支平衡；打擊金銀外幣黑市，統一管理外匯，維持金融秩序。1950年3月，政務院指定人民銀行代理國家財政金庫。

　　1966年至1976年“文革”期間，我國經濟建設遭到嚴重破壞，財政金融工作受到很大沖擊。1969年，人民銀行與財政部合署辦公，部分地方銀行并入了財政局或成立了財政金融局。人民銀行的信貸管理職能與各級財政的預算職能發生混淆，人民銀行更多被當作財政的會計、出納和資金管理機關，中央銀行“錢袋子”幾乎喪失控制信貸和調控貨幣的功能。

　　改革開放后，建立了中央銀行制度，人民銀行專門行使中央銀行職能。1977年11月，《國務院關于整頓和加強銀行工作的幾項規定》明確，“人民銀行總行作為國務院部委一級的單位，與財政部分設”，要求財政資金和信貸資金分口管理。1978年，人民銀行恢復了內設司局和全國統一體系。隨著經濟改革的推進，金融改革也逐步推開。中國農業銀行、中國銀行、中國人民建設銀行和中國工商銀行等商業金融機構陸續單獨設立。1983年，國務院正式確立中央銀行制度，人民銀行不再開展工商信貸和儲蓄業務。1993年12月，國務院發布《關于金融體制改革的決定》，明確在國務院領導下建立獨立執行貨幣政策的中央銀行宏觀調控體系。1994年，剝離人民銀行的政策性業務，成立三家政策性銀行。為理順貨幣政策與財政政策的關系，1994年、1995年分別停止財政部向人民銀行透支和借款，切斷了向財政供應基礎貨幣的渠道。1995年3月18日，《中華人民共和國中國人民銀行法》審議通過，賦予了人民銀行法定的中央銀行地位和職能。人民銀行完善貨幣政策框架，不斷豐富宏觀調控手段，建立存款準備金制度，引入再貼現、公開市場操作、基準利率和“窗口指導”等貨幣政策工具，推進利率市場化改革。人民銀行專門行使中央銀行職能，為深化金融體系改革、促進市場經濟發展和實現經濟持續高增長發揮了重要作用。

　　總結與啟示

　　財政和中央銀行都是黨和國家的“錢袋子”，其職能和籌集資金的手段不同，相互補充和支持。財政部門負責通過稅收、公債發行等籌集資金。中央銀行負責貨幣鑄造、印制和發行，同時代理金庫，嚴格財政紀律。財政和中央銀行分工不同，但都是為黨和國家事業籌集和管理資金。財政和金融緊緊圍繞特定時期黨和國家的中心任務開展工作，作出了歷史性貢獻。

　　歷史經驗表明，財政和中央銀行職責邊界清晰，中央銀行獨立執行貨幣政策，有利于幣值穩定，促進經濟發展。反之，財政和中央銀行的職能邊界模糊，甚至財政凌駕于中央銀行之上，“大口袋里套小口袋”，就會出現貨幣超發和通貨膨脹。在財政與中央銀行合并成“一個口袋”的極端情形下，中央銀行作用實際上無從發揮。

　　中央銀行制度逐步完善，與改革開放進程及經濟市場化、法治化、國際化趨勢相適應。改革開放以來，在進行經濟轉軌、逐步建立和完善社會主義市場經濟體系進程中，財政與金融邊界日益清晰，中央銀行實施貨幣政策進行宏觀調控的能力不斷增強。黨的十九大以來，中國特色社會主義進入了新時代，需要加快建立現代財政制度和建設現代中央銀行制度。為此，應進一步厘清財政和中央銀行職責范圍，更好地發揮財政和中央銀行兩個“錢袋子”的作用，滿足新時期市場化、法治化和國際化的發展要求，推進國家治理體系和治理能力現代化。在當前復雜的國內外形勢下，財政政策比貨幣政策更能直接對沖疫情影響，積極的財政政策要更加積極有為，可通過發債募集資金，中央銀行則通過貨幣政策工具維持穩定的貨幣環境。基于特殊需要，中央銀行這個“錢袋子”也是黨中央、國務院可以直接調動的重要資源，與財政共同支持實體經濟發展。

　　（來源：中國金融雜志）

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責任編輯：陳鑫