專題：中國財富管理50人論壇2024年會

　　12月22日金融一線消息，中國財富管理50人論壇2024年會（十一屆）日前在北京正式召開。中國社科院學部委員、原副院長高培勇出席并發表主題演講。

　　高培勇表示，從中央經濟工作會議提出的增加地方財政自主性的導向來看，從分稅制的內涵和外延而論，央地財政關系的改革旨在調動的是中央和地方兩個積極性，其落腳點和出發點在于增加地方財政的自主性，即增強地方財政的確定性、穩定性和可預見性。

中國社科院學部委員、原副院長高培勇

　　以下為演講全文：

　　中央與地方財政關系的改革對于推動中國經濟的持續回升向好和經濟高質量發展的意義，毋庸贅言。我只想在此提及以下三個基本事實：

　　事實之一，在2024年9月26日中央政治局果斷部署的一攬子增量政策中，“史上最大規模的地方政府債務化債方案”無疑是涉及范圍最廣、產生影響最大，也是最引人關注的一項。

　　事實之二，在中央經濟工作會議圍繞實施更加積極的財政政策而部署的六項具體措施清單中，幾乎全部內容都要牽動中央與地方財政關系的調整，并都要落地于地方財政層面。

　　事實之三，在2024年全國一般公共預算支出總額285490億元的總盤子中，其中的243470億元系地方財政支出，占比高達85.28%。

　　這些事實提醒我們，地方財政收支運行格局是否規范、是否健全，對于做好2025年經濟工作的重要性。地方收支格局的健全與規范又最終決定于央地財政關系格局的健全與規范。沒有央地財政關系格局的規范與健全，就談不上地方財政收支運行格局的規范和健全。因此，圍繞本次會議主題——高質量發展的實現路徑與金融支持——的一個重要看點，是央地財政關系或財政管理體制改革的走向。

　　正是在這樣的背景之下，中央經濟工作會議將“發揮經濟體制改革牽引作用，推動標志性改革舉措落實見效”列為明年經濟工作的九項重點任務中的第三項。其中，統籌推進財稅體制改革，增加地方自主財力，是特別引人注意的一項。

　　在“增加地方自主財力”這一表述中，最重要的關鍵詞在于“自主”二字。這表明，圍繞落實中央經濟工作會議精神的央地財政關系改革，是以增加地方的自主財力，而非增加一般意義的地方財力或者非單純的為增加地方財力而增加地方財力為導向的。這也說明，與明年的重點經濟工作相伴而行的這一輪央地財政關系的改革是奔著增加地方財政的自主性而去的，重在自主，貴在自主，核心和靈魂在于自主。

　　我想，這是我們學習貫徹中央經濟工作會議精神時需要重點把握的內容之一。

　　由“自主性”想到“分稅制”，可以發現，地方財政自主性與分稅制財政管理體制之間的關系可以視為同一問題的兩個方面。

　　關于分稅制，是有幾點值得我們高度重視的：

　　第一，自1994年實施《財稅體制改革》以來，我國的財政管理體制一直以分稅制為名。

　　第二，2015年實施的《中華人民共和國預算法》第一章第十五條明確規定，國家實行中央和地方分稅制。

　　第三，2020年頒布的《中華人民共和國預算法實施條例》第一章第七條亦對中央和地方分稅制作了具體闡釋。

　　第四，黨的二十屆三中全會強調了建立“權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的重要性。

　　這些都表明，無論是在理論、實踐還是法律層面，分稅制都是對于我國財政管理體制的定義、定性和定位。

　　從分稅制的角度來看，當前地方財政收支運行和央地財政關系層面存在一系列困難和挑戰以及矛盾和問題。這些困難和挑戰、問題和矛盾，從根本上說來，均源自分稅制不夠健全，落實不夠全面、不夠到位。因此，如何將中央經濟工作會議所確定的增加地方自主財力與分稅制的健全和完善聯系起來，是一個關鍵點和要害處。

　　從總體上看，全面落實分稅制的關鍵在于正本清源，回歸常識，厘清分稅制的內涵和外延。我把它歸納為四個方面的焦點：

　　焦點之一，分稅制并非分錢制。分稅制不是舶來品，其核心要義在于調動中央和地方兩個方面的積極性，實現分事、分稅、分管。迄今為止，我們見到的關于中國分稅制財政管理體制的最權威的解釋，是1993年國務院頒發的《國務院關于實行分稅制財稅管理體制的決定》。其中明確指出，按照中央和地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據財權與事權相結合原則，將各種稅統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

　　1994年開始實施的分稅制，是作為在此之前的以分錢制為特征的對應體制而設計的。在此之前，我國中央和地方之間關系的財政管理體制經歷了總額分成、分類分成和財政大包干等階段，這些都是按財政收入分配的。也就是，分的是“錢”。

　　分稅制與分錢制的最大區別在于分什么和何時分。分稅制分的是稅收要素，而分錢制分的是稅收收入。分稅制關注的是稅本、稅源和稅收之間的關系，從源頭入手。就目前的情況而言，分稅種也就是分稅源；而分錢制關注的是稅收收入的結果。

　　新《預算法實施條例》第一章第七條明確指出，“預算法所稱中央和地方分稅制，是指在劃分中央和地方事權的基礎上，劃分中央和地方財政支出范圍，并按稅種劃分中央和地方預算類收入的財政管理體制”。

　　焦點之二，分級財政管理并非單級財政管理。對于像中國這樣的大國，實行分級財政管理是必要的，這要求堅持一級政府、一級預算、一級財政的原則。這意味著，我國的財政體制是實行分級管理，而不是在只有全國范圍內的一級財政管理。

　　舉個可能并不特別恰當的例子。我那代人的北方家庭財務安排的通常情形是，在子女長大成人開始工作時，需要將全部工資上交給母親，母親根據全家的生活需要分配使用；而在子女結婚成家后，財務安排便轉變為兩個獨立的家庭之間的關系。此時子女需按月向家長支付一定金額，剩余部分歸自己使用。

　　因此，單級財政管理和分級財政管理絕對是兩個不同的概念，不宜將兩者混為一談。

　　焦點之三，轉移支付并非越多越好。在本年度財政預算的總盤子當中，28萬億的一般公共預算支出中，24萬億為地方財政支出，中央財政本級支出僅為4萬億左右。地方財政支出中的近12萬億，需要中央財政通過轉移支付來提供財源。這顯然是不合邏輯的。

　　轉移支付的功能應當如何定位？總體而言，從基本理論和基本規律出發，我們把轉移支付定位為三個方面的功能：

　　第一是區域發展平衡。不同區域之間發展有差距，中央財政通過“抽肥補瘦”的方式，為發展水平不是很高的地方予以財政支援。

　　第二是中央交辦事項。中央財政將特定任務交由地方政府完成，要為此提供必要的資金。

　　第三是實行獎懲。對于地方政府完成符合中央宏觀調控意圖的事項，中央財政要給予獎勵。

　　凡是超出這三方面功能的轉移支付，都是可以進一步研究和商榷的。

　　焦點之四，稅權不等于財權。稅權與財權的區別在于，雖然作為一個單一制國家，稅權需要高度統一，但財權涉及收入與支出的調配權、組織權和平衡權，這些應當屬于分級財政管理的范疇。不可把稅權和財權混為一談，認為稅權高度統一就意味著財權也要高度統一，這顯然是一種誤解。

　　從中央經濟工作會議提出的增加地方財政自主性的導向來看，從分稅制的內涵和外延而論，央地財政關系的改革旨在調動的是中央和地方兩個積極性，其落腳點和出發點在于增加地方財政的自主性，即增強地方財政的確定性、穩定性和可預見性。

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責任編輯：曹睿潼