意見領袖 | 溫彬

　　摘要

　　2024年財政政策側重穩增長。2024年，面對經濟運行中出現的新情況和新問題，財政政策轉變思路，從兼顧穩增長和防風險，調整為側重穩增長，主要體現在年中增量政策落地節奏加快、政策擴張力度顯著增強、以化債為契機倒逼發展方式轉型等。

　　2024年財政平衡壓力不減。財政收入進度偏慢，但9月以來一攬子增量政策落地顯效帶動稅收收入改善，疊加各級政府多渠道盤活國有資源資產情況下非稅收入快速增長，完成全年預算目標問題不大。財政支出保持必要強度，通過優化支出結構、推動省以下財政體制改革等，不斷提升資金使用效率。土地市場整體縮量態勢尚未改變，政府性基金預算收支延續下滑。

　　2025年我國將實施更加積極的財政政策。從政策基調看，強調更加積極，與2020年類似。從實際力度看，預計廣義財政支出規模為44.48萬億元，比上年增加3.91萬億元，略高于2020年3.89萬億元的預算增幅；廣義赤字規模為11.77萬億元，較上年年初預算增加2.81萬億元，其中赤字、專項債、特別國債規模分別為5.27萬億元、2萬億元、4.5萬億元。  

　　目  錄

　　一、2024年財政政策側重穩增長

　　（一）政策思路轉為穩增長

　　（二）增量政策加快落地

　　（三）擴張力度顯著增強

　　（四）通過發展消化債務

　　二、2024年財政平衡壓力不減

　　（一）財政收入逐步企穩改善

　　（二）財政支出保持必要強度

　　（三）政府性基金收支承壓

　　（四）政府債融資規模較快增長

　　三、2025年財政政策將更加給力

　　（一）政策基調

　　（二）發力方向

　　1．赤字率目標上調至3.8%左右

　　2．超長期特別國債或發行2萬億元

　　3．安排新增專項債4.5萬億元左右

　　4．財政支出強度明顯加大

　　（三）財稅改革

　　一、2024年財政政策側重穩增長

　　2024年，面對經濟運行中出現的新情況和新問題，財政政策轉變思路，從兼顧穩增長和防風險，調整為側重穩增長，主要體現在年中增量政策落地節奏加快、政策擴張力度顯著增強、以化債為契機倒逼發展方式轉型等。

　　（一）政策思路轉為穩增長

　　近年來，受經濟和房地產市場調整、大規模減稅降費等多重因素影響，財政收入承壓，而民生、三保、債務付息等剛性支出只增不減，導致財政收支矛盾凸顯、政府債務率攀升，一些地方基層財力比較緊張。

　　在此形勢下，積極的財政政策統籌考慮經濟發展需要和財政可持續性，堅持適度加力、提質增效。一方面，年初時發力穩健溫和，到年中再根據需要適度加碼，為政策儲備打好提前量、留出冗余度；另一方面，注重提質、降本、增效，穩妥有序處置地方債務風險。

　　不過，2024年二季度以來，經濟運行出現了一些新的問題的挑戰，面對國內有效需求不足、市場主體信心和預期不振、房地產和資本市場低迷、財政收入不及預期的實際情況，為努力實現全年5.0%左右的增長目標、確保財政平穩運行，財政政策思路從兼顧穩增長和防風險向側重穩增長轉變，財政發力的節奏、強度和方向也隨之變化。

　　（二）增量政策加快落地

　　2024年9月下旬以來，財政加快落實已確定的政策，財政支出節奏和新增地方債發行使用進度明顯提速，在此基礎上，又密集出臺一攬子增量政策舉措，精準回應經濟形勢和社會發展需求，釋放了穩預期、強信心的政策信號。

　　一是加力支持地方化解債務風險。啟動新一輪隱性債務置換，規模高達12萬億元，與2015年至2018年第一輪隱性債務置換的12.2萬億元基本相當；從地方政府債務結存限額中安排4000億元，支持地方化解存量政府投資項目債務和消費政府拖欠企業賬款。

　　二是推動房地產市場止跌回穩。優化完善房地產相關稅收政策，包括加大住房交易環節契稅優惠力度，降低土地增值稅預征率下限，以及明確與取消普通住宅和非普通住宅標準相銜接的增值稅、土地增值稅優惠政策；允許專項債用于土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房。

　　三是加大對重點群體的支持保障力度。發布《關于調整完善國家助學貸款有關政策的通知》，明確增加高等教育階段國家獎學金名額、提高獎助學金標準，提高高中階段國家助學金資助標準、擴大中等職業學校國家助學金覆蓋面，從而緩解家庭困難學生經濟壓力。

　　此外，發行特別國債補充國有大型商業銀行核心一級資本的工作已經啟動。財政部表示，已會同有關金融監管部門成立了跨部門的工作機制，正在等待各家銀行提交資本補充方案。考慮到配合化債政策落地、房地產“白名單”擴圍，以及沖擊信貸開門紅等需要，該項工作有望在2025年一季度落地。

　　（三）擴張力度顯著增強

　　年初財政政策適度發力。通過加強財政資源統籌，保持必要支出強度，盡量為未來政策的使用留出空間。根據年初預算，2024年一般公共預算和政府性基金預算總體支出規模達40.57萬億元，比上年預算增加1.26萬億元，增幅雖不及2022年的2.47萬億元，但高于2021年和2023年水平；廣義赤字規模，既赤字、專項債與特別國債之和為8.96萬億元，較上年預算增加0.28萬億元。

　　年中加碼力度遠超近年同期。四季度，財政又陸續推出一攬子增量政策措施，規模超過13.4萬億元，為近年來力度最大，反映出決策層托底經濟增長的決心。其中，支持地方化債規模達12.4萬億元，包括用于隱性債務置換的12萬億元和用于化解存量債務風險和清理拖欠企業賬款4000億元；發行特別國債補充國有大型商業銀行核心一級資本的規模或在1萬億元左右，可提升六大行核心一級充足率1個百分點；調整完善學生資助政策，可每年增加學生資助資金約100億元左右；調整優化房地產相關稅收政策，有效降低了住房買賣雙方及企業稅收負擔。

　　（四）通過發展消化債務

　　2024年以來，我國對于地方債務管控、隱債化解保持高壓態勢，總體思路延續“堵疏并舉、標本兼治”，在地方深入落實一攬子化債方案的同時，中央加快推進財政體制和地方債管理機制改革，取得了階段性成效，地方債務風險有所緩釋，集中表現在融資平臺數量和債務規模邊際回落、地方短期債務償還壓力有所減輕。

　　但化債政策約束下，地方加杠桿的能力和意愿不足，債務規模收縮的同時也限制了經濟修復彈性，進而推升杠桿率，產生了一定程度的收縮效應。對此，中央要求，“處理好地方政府發展和化債的關系”“在發展中化債，在化債中發展”“以化債為契機倒逼發展方式轉型”等，既通過推動經濟增長、做大分母的方式來解決債務問題。

　　為貫徹落實黨中央決策部署，使政府債務與經濟發展、政府財力逐步匹配，11月財政部出臺了近年來支持化債力度最大的一項措施，安排10萬億元支持地方用于置換各類隱性債務，同時明確2029年及以后到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。

　　這將對經濟產生諸多積極影響。一是提高地方政府發展經濟的積極性和能力。大規模隱債置換后，地方2028年之前需要自行消化的隱性債務，從每年的2.86萬億元減為4600億元，利息支出每年節約1200億元左右，加之債務期限結構改善，地方可以騰出更多精力和財力空間來促發展，并減少亂收費、亂罰款等不當行為。二是增強地方企業發展活力。大規模債務置換資金將部分用于償還拖欠企業賬款，從而改善企業資金流狀況、提振企業信心。同時，通過債務置換，城投公司能夠有序剝離隱性債務，從而降低債務負擔、提升財務穩健性。三是提升銀行服務實體經濟的能力。將隱性債務置換成顯性債務后，銀行信用風險會大幅降低，從而降低撥備計提，騰挪出信貸投放空間。

　　二、2024年財政平衡壓力不減

　　（一）財政收入逐步企穩改善

　　財政收入進度偏慢，但完成全年預算目標問題不大。2024年1-11月累計，全國一般公共預算收入19.90萬億元，同比下降0.6%，不及年初預算安排的3.3%，主要是2022年制造業中小微企業部分緩稅在2023年前幾個月入庫抬高了基數、以及2023年年中出臺的減稅政策對2024年財政收入形成翹尾減收等特殊因素拉低了收入增幅，同時經濟增長承壓對稅收收入的支撐作用減弱；收入完成進度88.9%，略低于過去五年同期均值92.8%。不過，考慮到9月以來一攬子增量政策落地顯效帶動稅收收入改善，疊加各級政府加大盤活國有資源資產、增加國企利潤上繳使得非稅收入快速增長，完成全年預算目標問題不大。

　　從邊際變化看，財政收入逐步企穩改善。一季度，得益于經濟運行實現良好開局，一般公共預算收入恢復性增長，扣除特殊因素影響后可比增長2.2%左右；二季度，經濟增速較一季度放緩0.6個百分點，使得上半年一般公共預算收入可比增速回落至1.5%左右；三季度，一攬子增量政策落地顯效，經濟向上向好的積極因素累積增多，一般公共預算收入在基數走高的情況下增幅呈逐月回升態勢。

　　從分項看，稅與非稅的“蹺蹺板”效應依然持續。2024年1-11月累計，稅收收入同比下降3.9%，較上年全年回落12.6個百分點，內需不振對于稅收收入的影響較大；非稅收入同比增長17.0%，顯著高于上年全年-3.7%的增速，主要是為了彌補減收缺口，各級政府多渠道盤活國有資源資產，帶動國有資源（資產）有償使用收入和國有資本經營收入增加，而涉及降費的收入繼續下滑。

　　（二）財政支出保持必要強度

　　在財政收入進度偏慢的情況下，財政支出保持必要強度，通過優化支出結構、推動省以下財政體制改革等，不斷提升資金使用效率。2024年1-11月累計，全國一般公共預算支出同比增長2.8%，低于年初預算安排的4.0%，主因地方財政支出完成額不足，一定程度上反映地方財政壓力仍然較大；支出完成進度為85.8%，持平過去五年同期均值。

　　分中央和地方看，央地財政支出表現分化。2024年1-11月累計，中央一般公共預算本級支出同比增長8.1%，顯著高于年初預算安排的2.0%，為重點支出和地方財政平穩運行提供了有力財力保障；地方一般公共預算支出同比增長1.9%，低于年初預算安排的3.0%，占全國一般公共預算支出的比重從上年全年的86.1%降至85.3%。

　　從節奏看，財政支出呈現兩頭高、中間低的特點。一季度，全國一般公共預算支出完成預算的24.5%，高于過去五年同期均值23.8%，前置發力特征明顯；二季度，收入端約束下一般公共預算支出節奏放緩，累計支出進度為47.8%，弱于過去五年同期均值49.0%；三季度以來，隨著財政收入持續改善，加之全國人大常委會批準增加6萬億元地方債務限額置換存量隱性債務，為地方騰出更多財力空間，一般公共預算支出節奏明顯加快。

　　從結構看，民生、基建領域投入持續加大，債務付息壓力趨增。2024年1-11月累計，民生領域相關支出同比增長0.4%，占全國一般公共預算支出的55.9%，與上年全年持平；基建領域相關支出同比增長6.1%，占比32.4%，與上年全年持平；科學技術支出同比增長0.6%，占比4.8%，比上年全年低0.8個百分點；債務付息支出同比增長7.8%，占比6.9%，比上年全年高0.8個百分點。

　　（三）政府性基金收支承壓

　　2024年，房地產市場總體仍處于調整周期，房企拿地趨于理智，結合中央強調“嚴控增量”，土地市場整體縮量態勢尚未改變，僅熱點城市核心板塊維持一定熱度，政府性基金預算收支延續下滑。

　　2024年1-11月累計，全國政府性基金預算收入同比下降18.4%，不及年初預算安排的0.1%，主要是地方國有土地使用權出讓收入下降22.4%；預算完成進度為59.8%，低于過去五年同期均值77.0%，考慮到存在部分土地出讓收入年底集中入庫的情況，預計全年政府性基金收入完成預算的85.0%左右。

　　2024年1-11月累計，全國政府性基金預算支出同比下降2.6%，而年初財政預算報告中的目標增速是18.6%，主因地方國有土地使用權出讓收入下降相應減少支出安排；預算完成進度為67.4%，低于過去五年同期均值72.2%。

　　（四）政府債融資規模較快增長

　　收入增長承壓而支出剛性增長情況下，財政收支平衡壓力不減。為了彌補財政收支差額、促進經濟增長，政府債融資規模增長較快。

　　國債方面，2024年1-11月累計發行11.8萬億元，總償還量7.4萬億元，凈融資額達到4.4萬億元，較上年全年增加2674億元。從發行節奏看，按年初預算安排的3.34萬億中央赤字規模，加上1萬億超長期特別國債，截至11月底，國債發行進度已達101.2%，總體快于往年。一季度，普通國債前置發行；二季度特別國債開始發行，普通國債“讓路”；三季度國債發行量為年內最高，占比接近三分之一。

　　地方債方面，2024年1-11月累計發行8.7萬億元，考慮到12月還有超1萬億元用于化解存量債務風險和清理拖欠企業賬款的特殊再融資債發行，預計全年地方債發行量可達9.7萬億元，總償還量3.0萬億元，凈融資額達到6.7萬億元，較上年增加1.1萬億元。從發行節奏看，上半年地方債發行一直較為緩慢，8月、9月集中放量發行，10月底前新增額度已經基本發行完畢；11月、12月，隨著新一輪大規模隱性債務置換工作啟動，各地加快發行再融資債券，地方債發行量創年內高峰。

　　三、2025年財政政策將更加給力

　　2025年，我國將實施更加積極的財政政策。從政策基調看，強調更加積極，與2020年類似。從實際力度看，預計廣義財政支出規模為44.48萬億元，比上年增加3.91萬億元，略高于2020年3.89萬億元的預算增幅；廣義赤字規模為11.77萬億元，較上年年初預算增加2.81萬億元，其中赤字、專項債、特別國債規模分別為5.27萬億元、2萬億元、4.5萬億元。

　　（一）政策基調

　　中央經濟工作會議提出，2025年“要實施更加積極的財政政策。”2008年以來，我國財政政策定調一直都是“積極”，只有2020年增添了“更加”二字。此次中央經濟工作會議對政策基調作了調整，比照2020年來看，意味著2025年財政政策將做好“加法”，加大逆周期調節力度。

　　一方面，這是有效應對困難挑戰，持續增強經濟內生增長動力的現實需要。從外部環境看，經濟全球化逆風加劇，地緣政治風險持續上升。特朗普將在2025年1月就任美國總統，其“對內減稅、對外加稅”的核心政策將會迅速落地，我國首當其沖，出口受阻是大概率事件，進而對經濟產生拖累。從國內形勢看，新舊動能轉換存在陣痛，有效需求不足的問題突出，重點領域風險隱患仍然較多，社會預期和信心有待增強。

　　另一方面，也是財政更好發揮國家治理的基礎和重要支柱作用的應有之義。實施更加積極的財政政策，有助于解決短期問題，包括穩住樓市股市、激發市場活力、穩定經濟增長；解決經濟中長期發展中的重大問題，強化打基礎、利長遠、可持續、穩中有進，推動高質量發展；還可以持續增進民生福祉，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。

　　（二）發力方向

　　1． 赤字率目標上調至3.8%左右

　　中央經濟工作會議要求，“提高財政赤字率，確保財政政策持續用力、更加給力”。從必要性來看，當前經濟增長短期內對政策依賴性依然較大，而我國實體經濟投資回報率持續下行、有效投資需求不足，貨幣政策擴張效果有限，需要財政發揮更大調節作用。從可行性來看，當前我國全口徑政府債務率僅為67.5%，遠低于G20和G7國家120%左右的平均水平，尚存在較大舉債空間。

　　預計2025年赤字率目標上調至3.8%左右。假定2024年GDP增速為5.0%、GDP平減指數為-0.7%，2025年GDP增速為5.0%、GDP平減指數為0.5%，以此推算，2025年赤字規模約為5.27萬億元，比上年年初預算增加1.21萬億元，財政支出強度有保證。新增赤字繼續全部由中央承擔，地方赤字規模與上年持平，從而緩解地方財政和債務壓力。

　　2． 超長期特別國債或發行2萬億元

　　超長期特別國債是未來一段時期積極財政政策的重要發力點，是更好統籌經濟發展需要和財政可持續性，夯實高質量發展基礎的關鍵一招。中央經濟工作會議明確提出，“增加發行超長期特別國債，持續支持‘兩重’項目和‘兩新’政策實施。”

　　2025年超長期特別國債發行規模或為2萬億元。其中，用于支持“兩重”項目和“兩新”政策實施的特別國債規模可能繼續按1萬億元安排，與2024年規模持平，且支持“兩新”的資金占比將比上年的30%大幅增加；用于支持六大行補充核心一級資本的特別國債規模或為1萬億元，預計可提升六大行核心一級充足率1個百分點左右，以提升六大行經營質效，增強信貸投放能力。

　　3． 安排新增專項債4.5萬億元左右

　　2025年新增地方政府專項債務限額或為4.5萬億元，比上年年初預算增加6000億元。一方面，“十四五”收官和加快構建現代化基礎設施體系要求下，2025年一大批重大工程和重點項目將會陸續開工建設，基建項目新增資金需求仍然較高。另一方面，地方政府需擴大專項債券發行規模補充綜合財力，用于置換隱性債務、回收閑置存量土地、收購存量商品房用作保障性住房等。

　　同時，強化專項債管理，不斷提高債券資金使用效率。2024年12月16日召開的國務院常務會議，部署了三項具體措施：一是實行地方政府專項債券投向領域“負面清單”管理，擴大用作項目資本金范圍。這主要是考慮到隨著我國基礎設施持續多年高強度投入，地方專項債適配的能實現收益與融資平衡的項目越來越少。二是優化項目審核和管理機制，適度增加地方政府自主權和靈活性。專項債項目審批權或將從發改委和財政部下放至浙江、山東等部分試點省份，這可解決此前一些項目因客觀因素難以實施所導致的債券資金閑置浪費現象。三是強化專項債券全流程管理，完善資金監管機制和償還機制，確保每一筆資金依法合規使用。

　　4． 財政支出強度明顯加大

　　根據中央經濟工作會議要求，2025年將加大財政支出強度，加強重點領域保障；優化財政支出結構，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增后勁，兜牢基層“三保”底線。

　　預計廣義財政支出規模將比上年進一步增加。一般公共預算方面，假定收入增速等于名義GDP增速5.5%，調入資金及使用結轉結余2萬億元，再加上5.27萬億元的赤字規模，則支出規模約為23.63萬億元，比上年年初預算增加2.35萬億元；支出增速由上年年初預算的4.0%升至8.2%。政府性基金預算方面，支出規模約為13.58萬億元，比上年年初預算增加1.56萬億元；支出增速由上年年初預算的18.6%降至13.0%。雖然超長期特別國債、專項債規模繼續擴大，可以補充資金缺口，但由于中央明確合理控制新增房地產用地供應，堅持“控量提質”的導向，2025年全國土地市場將延續低溫運行態勢，導致收入增長繼續承壓、支出增速有所放緩。

　　整體來看，2025年廣義財政支出規模為44.48萬億元，比上年增加3.91萬億元，略高于2020年3.89萬億元的預算增幅。

　　與此同時，優化財政支出結構，提高資金使用效益。主要從以下三個方面著力：財政支出聚焦民生領域，以及供需共同受益、具有乘數效應的民生建設、先進制造、基礎設施短板等領域；繼續增加中央對地方轉移支付規模，筑牢兜實基層“三保”；堅持有保有壓，黨政機關過緊日子，從嚴控制一般性支出，加強“三公”經費預算管理，努力降低行政運行成本。

　　（三）財稅改革

　　中央經濟工作會議提出，“統籌推進財稅體制改革，增加地方自主財力。”此前，二十屆三中全會已經從健全預算制度、完善稅收制度、優化中央和地方財政關系等方面對“深化財稅體制改革”作出具體安排，完成時間可能在2029年前。

　　預計2025年財稅體制改革將加快推進，為高質量發展提供動力和保障。預算制度方面，主要是深化零基預算改革。湖南、內蒙古、吉林等多個省份已經明確提出，從編制2025年財政預算起，在全省范圍深化零基預算改革。稅收制度方面，在保持宏觀稅負水平基本穩定的前提下，通過優化稅制結構，增強稅收政策的針對性、有效性。中財辦表示，力爭在部分品目消費稅征收環節后移等方面取得新突破。央地間財政關系方面，繼續加強中央事權、提高中央財政支出比例，同時增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。

　　(本文作者介紹：民生銀行首席經濟學家)