文丨羅志恒（粵開證券首席經濟學家、研究院院長）

　　二季度以來，中國經濟面臨一定下行壓力，總需求不足、預期不振，房地產和資本市場偏低迷、地方財政緊平衡的問題持續凸顯，730政治局會議提出宏觀政策要“持續用力、更加給力”；926政治局會議進一步明確要求“加力推出增量政策”“加大財政貨幣政策逆周期調節力度”，中央穩經濟、穩地產、穩股市的決心和信心顯著增強。

　　其中，貨幣金融政策已于9月24日提前宣布并陸續落實，市場對下階段的財政政策抱有較高期待。事實上，經濟下行期，相比貨幣金融政策，財政政策能夠發揮出更大的效果，有必要未雨綢繆儲備四季度以及2025年的財政政策。鑒于一段時間以來的經濟、金融、物價、就業指標數據不及預期，各方學者提出了諸多有價值的建議，對加大政策支持力度諸如增發國債、降準降息、放松房地產限購、推進保交房、給特定困難群體發放補貼等形成了較多共識，但是對于增量財政政策的規模、投向和節奏，對于房地產收儲政策落地效果等仍有分歧；此外，在認知層面還出現了將投資與消費二元對立、將逆周期調節簡單化為放水和大水漫灌、將財政政策簡單化為大規模減稅降費的認知。眾說紛紜、百花齊放是思想分辨以及系統思考的好時機，但同時也產生了難以達成廣泛共識的問題。有必要對當前宏觀政策的討論做些思考，并重點談談財政政策的可能空間和舉措。

　　一、未來相當長時間內宏觀政策面臨的局面

　　當前國內外形勢的復雜性意味著不能寄希望于一兩個政策舉措就能改變一切，“畢其功于一役”的想法在形勢高度復雜、利益高度多元、思想高度多元的環境下行不通，這是由經濟周期決定的，我國已進入經濟增速換擋期、結構調整陣痛期、新舊動能轉換期。因此，未來相當長一段時間內，宏觀政策可能表現為幾個特征：

　　一是兩難相權取其利，甚至可能出現兩害相權取其輕的局面，權衡取舍是不得不面臨的局面。例如，物價下行導致實際利率上升，降準降息有必要，這可能引起銀行凈息差縮窄和人民幣匯率不穩定，但此時更要看到若無經濟的穩定，匯率不太可能穩定；財政增發國債、提高赤字可能引發國際評級下調以及財政空間減少，但此時更要看到若無積極財政的支持，經濟難以企穩、財政空間也難以擴大；增發國債轉貸地方政府、延期債務清零時點都有利于緩解債務壓力，可能產生道德風險以及地方責任壓實不嚴的風險，但此時更要看到若無地方政府拉動經濟的積極性和能力的提高，債務風險會更大。

　　二是講究政策組合和協調，單兵突進對信心和預期的提振效果有限、會消解政策效果。不同政策解決不同問題，有些政策產生積極作用的同時會產生副作用，這需要其他政策來彌補不足或者消除負作用。單純依靠貨幣金融政策，若無財政、房地產政策的配合和預期管理的加強，信心和預期不穩，也難以推動市場主體增加消費和投資。

　　三是政策的力度、節奏本身可以影響預期，強化與市場溝通的重要性更加凸顯。當前國內外信息噪音乃至謠言對預期的影響持續增加，謠言成本極低，預期管理有必要更加及時有效，這包括清晰表達政策的立場和意圖、政策調整的指標和信號。例如，有必要將穩健的貨幣政策改為寬松、中性、緊縮等明確表達。

　　二、對近期政策討論的思考：避免逆周期調節簡單化為“放水”，避免投資和消費二元對立

　?。ㄒ唬┍苊饽嬷芷谡{節簡單化為“放水”“刺激”和“大水漫灌”

　　在政策討論中，要使用規范的經濟學語言，避免使用“放水”“印錢”“刺激”等情緒表述，否則容易陷入“敘事陷阱”。“放水”這類表述的初衷是便于公眾理解、增強市場溝通，但當前卻在輿論層面與通脹高企、產能過剩、房價暴漲等負面影響相綁定。如果將正常的逆周期調節用“刺激”“大水漫灌”等敘事方式表達出來，潛意識中便帶有否定的暗示意味，與高質量發展不兼容，這會導致政策力度、節奏不及預期，最終不利于經濟平穩健康發展。使用中性表達對政策進行理性討論，才能提升宏觀調控的科學性和有效性。

　?。ǘ┍苊馔顿Y和消費二元對立：投資消費是并重的，關鍵是兩者的比例關系以及支持投資和消費的領域，不是要不要，而是投什么

　　經濟活動既要有投資，也要有消費，投資消費是并重的，這兩者是一個有機整體和循環，爭論要投資還是要消費沒有意義。投資在當期是需求，中長期是供給，沒有終端消費的投資是無效的、不可持續的，沒有投資的消費會出現供給不足、物價大漲。不能把投資與消費對立起來，完善社保體系是大家公認的解決后顧之憂以提振消費的領域，但這個領域也涉及投資，比如改善養老設施、教育設施、醫療設備等等。

　　問題不在于要不要搞投資，而在于找到當前及中長期迫切需要又能彌補短板、惠民生的投資領域。比如地下管廊、特大超大城市停車場、應對多發頻發自然災害的水利設施維護、醫療教育等方面投資。當前基建投資的問題既有總量不足的問題，更有結構優化的問題。

　　從總量看，根據瑞士洛桑國際管理發展學院發布的《2024年全球競爭力排名》，中國在基礎設施方面位列第15，弱于北歐國家、新加坡、美國、韓國等經濟體；世界銀行數據顯示，2021年中國鐵路總公里數相當于美國的74%，人均鐵路公里數和鐵路密度與美國差距更大；2020年中國每千人醫院床位數為5，而韓國和日本均在10以上；2020年中國小學的生師比為16.7，而美國、德國等均在15以下。

　　從結構看，看得見的地上基建鐵公機多，看不見的地下毛細血管如地下管廊、智慧城市、海綿城市還不夠；直接能夠拉動經濟的鐵公機多，短期拉動經濟效應不明顯的領域如教育、醫療等短板異常突出；人口持續流入區域的醫療、教育、養老機構還不夠多，而人口持續流出和凈減少的地方存在浪費。各直轄市、省會城市和計劃單列市共36個城市中，2021年廣州、上海、深圳三座一線城市，人均醫生、護士擁有量均排在全國中下游水平，其中深圳更是位于末位水平，每千人醫生、護士數量分別為2.3人和2.6人，顯著低于全國平均水平的3人和3.5人；而中西部的昆明、太原、鄭州、西寧等城市醫護資源充沛，均排在全國前10行列。

　　至于促進消費，有人寄希望于給全民發放現金補貼，這不現實、也無必要、還可能產生通脹問題；但給特定群體發錢服務于特定目標是必要且可能的，主要應給近年來失業大學生、農村老人、二孩及以上家庭發放，同時要建立補貼的退出機制。一方面全民發錢是財力不允許，另一方面對于富人發有限的補貼效果不明顯，我們追求的是有限的資金辦出更好的效果，給特定群體發放的效果更明顯，所需資金更可控。

　　可以將有限的補貼資金與一定的政策關聯起來：其一，給疫情以來失業大學畢業生發放現金補貼，有利于維護社會穩定，當然金額不宜過高，僅維持基本生活水平即可，只是救急措施，還是要激發其就業積極性。失業除了有個人原因外，還受到經濟周期、宏觀總需求不足以及部分非經濟政策的影響，因此補貼是有必要的。其二，有必要給農村領取養老金的群體發放補貼，有利于促進公平、提高其抗風險能力，進一步夯實社會保障體系網，行動的核心邏輯不在于這部分群體是否消費，而在于這是民心工程。其三，為二孩及多孩家庭發放生育補貼，提高居民生育意愿，我國出生人口從2016年的1786萬人快速降至2023年的902萬人，少子化將帶來一系列經濟社會問題，亟需扭轉生育率下行趨勢。

　　發錢是短期之計，從中長期看，提振消費還是需要依靠國民收入分配制度完善、社保制度改革等。只是泛泛地講提振消費并提出發錢的建議意義不大；只發錢、不解決社保體系問題，這種曇花一現的短期消費是在透支經濟，而且一旦停止發放，社會預期回落和輿情問題恐怕是更大的問題。從中長期看，提振消費不能僅靠刺激，而是要推動改革、完善機制：一是進一步改善國民收入分配結構，通過完善稅制、增加轉移支付、加快農村土地市場化流轉等方式，提高居民尤其是中低收入群體在國民收入分配中的比重。二是優化財政支出結構，降低財政供養人員和基建支出比例，支出結構從以“物”為主走向以“人”為主。三是加快戶籍制度改革，加快推進農民工市民化進程，穩定農民工預期，提高其邊際消費傾向。四是從供給端發力，優化供給結構，進一步提升高端制造業在制造業中的比重。五是放寬旅游、文化、醫療、養老、家政服務等服務消費領域的市場準入，同時加強標準建設和有效監管。

　　（三）避免改革與逆周期調節的對立：不是要不要，而是如何協調、如何落地和選擇時機的問題

　　諸多建議容易將改革與逆周期調節對立起來，認為改革是慢變量，逆周期調節是快變量，所以當下應該依靠“刺激”。實際上，改革從來不停步，改革永遠在路上。好的形勢改革動力弱，但改革時機好，對利益觸動的補償更容易；差的形勢改革動力強，但改革時機不利，利益調整的難度大、補償更難。所以只要有利于推動預期穩定和信心提振等的改革都可以推，萬事俱備只差東風的改革是等不來的，事在人為。

　　逆周期調節為改革推進營造良好的經濟社會基礎和環境，改革進一步夯實和放大逆周期調節的成果。兩者的關系不是選擇其一，而是如何協調、如何落地和選擇時機的問題。例如，公眾呼吁增加節假日、取消調休，這有利于促進消費，但也會增加企業負擔，對企業經營和預期產生影響。若能加大宏觀政策力度，加快經濟恢復，以增加企業營收的方式對沖假期增加的成本，將推進假期改革的阻力更小、更加順利，也有助于提高消費占GDP的比重。

　　三、優化財政政策理念：打破赤字率3%，財政政策要更多盯住支出增速而非赤字率目標，多采取支出政策而非減稅降費

　　面臨當前形勢，貨幣金融政策等逐步落地，并已極大程度提振了信心和預期，資本市場持續上漲，這有利于打破“實體經濟低迷-預期低迷-資本市場低迷”的負向循環。但是，下階段財政政策也有必要進一步接續發力，并提前儲備2025年的財政政策。

　　年初以來，受財政收入增長不及預期、專項債發行進度偏慢等影響，財政支出力度總體偏弱。1-8月全國一般公共預算收入同比-2.6%，全國政府性基金預算收入同比-21.1%（其中，國有土地使用權出讓收入同比-25.4%），由此1-8月一般公共預算收入和政府性基金預算兩本預算的收入之和同比為-6%；同時1-8月專項債發行進度為65.9%，低于近幾年歷史同期。財政收入增長與專項債發行不及預期導致一般公共預算支出與政府性基金預算支出之和同比為-2.9%。

　　一是打破赤字率3%警戒線的觀念認知，充分發揮財政政策逆周期調節的功能。赤字率3%不是“鐵律”，歐美國家在國際金融危機時期都突破這一界限。突破3%不是不講財政紀律，財政紀律約束的主要力量在財政激勵約束機制和管理制度。

　　二是財政政策應更多盯住支出增速目標，而非赤字率目標，真正做到逆周期調節。堅守財政紀律，守住赤字率不超過3%的紅線，對于防范通脹和政府債務風險等發揮了重要作用。但也帶來了一些負面影響，由于赤字率受限，我國的財政政策呈現出順周期特征，削弱了逆周期調控的功能。在經濟下行周期，政府稅收和土地出讓收入下滑，政府舉債規模有限，導致財政支出增速下滑，難以有效托底經濟。