意見領袖 | 溫彬

　　【內容摘要】

　　政策思路轉向側重穩增長。近期決策層一系列密集動作顯示，面對結構性內需不足、市場主體信心和預期不振、房地產和資本市場低迷的實際情況，其政策思路已經發生改變，從此前的兼顧穩增長和防風險，向側重穩增長轉變，以盡可能實現全年5.0%左右的增長目標。

　　增量財政政策將加快推出。在發力穩增長的總體思路下，增量財政政策有望在國慶節后加快推出，與貨幣政策形成合力。根據9月政治局會議安排，增量財政政策將重點支持促消費、惠民生和?；鶎舆\轉。政府投資可能主要依靠存量政策，因今年超長期特別國債和地方政府專項債發行偏慢，資金使用集中在下半年。

　　可能出臺的增量政策舉措。一是上調赤字，增發1到2萬億元長期國債，來擴大財政支出、刺激需求，新增赤字部分轉移支付給地方使用，部分用于消費補貼和民生補助，不排除直接給低收入人群直接發錢的可能性。二是加快個人所得稅改革，對科技創新、制造業企業、就業創業等實行結構性減稅。三是新批1萬億元左右特殊再融資債額度，緩解地方城投債償付壓力。四是擴大國有資本經營預算實施范圍，提高國企利潤上繳比例。

　　一、政策思路轉向側重穩增長

　　近期決策層一系列密集動作顯示，面對結構性內需不足、市場主體信心和預期不振、房地產和資本市場低迷的實際情況，其政策思路已經發生改變，從此前的兼顧穩增長和防風險，向側重穩增長轉變，以盡可能實現全年5.0%左右的增長目標。

　　在9月24日的國新辦發布會上，中國人民銀行、金融監管總局、證監會聯合出臺一攬子貨幣增量政策，包括降準、降息、降存量房貸利率、創設新的貨幣政策工具等，力度遠超市場預期。當日晚間，金融監管總局又發布了關于做好續貸工作、提高小微企業金融服務水平的通知。釋放出強化逆周期調節的信號。

　　9月26日，政治局提前召開經濟專題會議，而不是在傳統的4月、7月、10月和12月討論經濟問題，凸顯中央對當前經濟形勢的高度重視，也體現了穩增長政策的迫切性。會議認為“當前經濟運行出現一些新的情況和問題”，要求加力推出增量政策，涉及財政、貨幣、房地產、資本市場等多個方面，進一步確認了新一輪穩增長周期的開啟。

　　二、增量財政政策將加快推出

　　在發力穩增長的總體思路下，增量財政政策有望在國慶節后加快推出，與貨幣政策形成合力。根據9月政治局會議安排，增量財政政策將重點支持促消費、惠民生和?；鶎舆\轉。

　　首先，消費可能是未來經濟最重要的抓手。會議對于投資以及產業政策討論不多，而無論是穩房價、穩股市，還是基層“三保”、狠抓“就業”，亦或是促進民營經濟、支持養老、創造新業態，最終的落腳點都是讓消費好起來。

　　其次，會議強調要把促消費和惠民生結合起來，守住兜牢民生底線，從而消除居民消費的后顧之憂。9月25日，財政部、民政部聯合部署向特困人員、孤兒等困難群眾發放一次性生活補助，并發布《關于實施就業優先戰略促進高質量充分就業的意見》，體現出政府部門對民生問題的高度重視。

　　最后，會議強調切實做好基層三保工作。近年來，受產業轉型和房地產市場調整影響，地方政府可自主支配財力下降，而財政支出剛性增長，財政收支特別是基層財政收支呈現緊平衡狀態，一些地方“三保”壓力較大，需要一定的財力支撐。

　　不過，政府投資可能主要依靠存量政策，因今年超長期特別國債和地方政府專項債發行偏慢，資金使用集中在下半年。具體來看，截至8月底，超長期特別國債累計發行5870億元，剩余4130億元將在11月中旬前發完，主要用于支持兩新兩重；1-8月各地發行新增專項債25714億元，年內還有1.3萬億元限額規模，預計將在10月底前基本發完，并在年底前使用完畢。

　　三、可能出臺的增量政策舉措

　　增量政策工具箱中，上調赤字、加大結構性減稅力度、新增特殊再融資債額度、提高國企利潤上繳比例推出的概率相對較高。

　?。ㄒ唬┥险{赤字，增發1到2萬億元長期國債

　　今年以來，經濟恢復基礎尚不牢固，工業生產者出廠價格持續下降，疊加去年年中出臺的一些減稅降費政策對今年產生翹尾減收，制約財政收入恢復，導致財政支出增速偏低、節奏偏慢，穩增長力度減弱。這就需要彌補財政資金缺口，來擴大財政支出、刺激需求，上調赤字是比較適宜的方式。

　　相比發行專項債和特別國債，直接增加財政赤字更為靈活有效。首先，其適用范圍更為直接、廣泛，既可以用于補足民生支出不足，也可以用于重點項目建設，還可以加大轉移支付的針對性，緩解地方財政壓力；其次，可以快速地籌集必需的資金，無需跟隨項目，直接提高財政政策的靈活機動性，方便財政政策迅速發力；最后，預算更透明、便于監管，可有效防止財政資金錯配和挪用。

　　新增赤字部分轉移支付給地方使用，部分用于消費補貼和民生補助，不排除直接給低收入人群直接發錢的可能性。由于上調赤字涉及調整預算，需要經過全國人大常委會批準，因此10月份的全國人大常委會會議是一個重要觀察窗口。

　　（二）加大結構性減稅力度

　　在政策層面上，加快個人所得稅改革，合理調節工資薪酬的免征額，減輕中低收入群體的稅收負擔，直接提高居民消費能力；對科技創新、制造業企業、就業創業等實行結構性減稅，從而擴大企業投資和促進就業。

　　在執行面上，確保政策落實落細，守牢不收“過頭稅費”的底線。聚焦重點稅種、重點地區、重點企業、重點事項等強化精準監管，切實堵漏增收，同時不斷提升稅費服務的智能化、精細化、個性化水平，為各類經營主體健康規范發展營造良好的稅收環境；強化涉企收費監管，落實涉企收費目錄清單制度，完善涉企收費聯合監管、聯合懲戒機制。

　?。ㄈ┬屡?萬億元左右特殊再融資債額度

　　去年以來，我國對于地方債務管控、隱債化解保持高壓態勢。一方面，推進隱性債務“控增化存”。落實一攬子化債方案，妥善化解存量債務風險、嚴防新增債務風險。另一方面，健全化債長效機制。建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，完善全口徑地方債務監測監管體系，分類推進地方融資平臺轉型，消除地方債問題的根源。

　　整體來看，政策效果明顯，地方債務風險有所緩釋。但部分地方城投債務規模仍然偏高，疊加今年是城投債到期高峰，借新還舊壓力較大。在此背景下，特殊再融資債作為“一攬子化債方案”中的重要舉措，繼續新批額度的概率較大，規模或在1萬億元左右。

　　（四）提高國企利潤上繳比例

　　目前我國國企上繳利潤比例整體偏低，從金融央企和非金融類國企情況來看，僅有30%左右，而美歐等國大部分都在50%以上，此外還有未按比例及時足額上交收益的情況。

　　對此，中央提出“有序擴大國有資本經營預算實施范圍，逐步實現國有企業應納盡納”，“各級政府要根據行業、企業類型等，完善國有獨資企業和國有獨資公司上交收益比例分類分檔規則，健全動態調整機制?！?/p>

　　考慮到經過多年積累，國有企業的體量已經十分龐大，近年也不斷通過內部改革增強市場競爭力，或可進一步增加國企利潤上繳力度，來彌補因減稅降費和房地產市場調整造成的財政收支缺口，這也是健全政府預算體系、統籌財政資金使用的重要舉措。

　　(本文作者介紹：民生銀行首席經濟學家)