述評：質疑行政強制性土地國有化

　　集體土地變為國家土地，絕不是一個簡單的行政過程，而應該是一個復雜的財產權利交易過程，是國家和土地集體所有者之間的市場合約行為

　　□ 韓俊/文

　　深圳將寶安和龍港兩個區27萬農村居民全部轉為城鎮居民，將農民集體所有的260平方 公里土地轉為國家所有，這種做法在政策和法律上提出了一些需要討論的問題。

　　雖然深圳將農民集體土地轉為國有土地后，給予了農民“適當”的補償，并為農民建立了養老保障，但這個過程不是一個平等的產權交易過程，而基本上是一個行政強制性的過程。

　　行政強制性的土地國有化是否有充分的法律依據

　　1998新修訂的《土地管理法實施條例》在其第二條第五項規定：農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地，屬于全民所有即國家所有。

　　深圳推行土地國有化正是依據這一法律規定。這里有一個問題需要澄清：農民集體所有的土地是否可以直接“轉為”國家所有。

　　我們注意到，深圳市決策部門明確提出：深圳的土地國有化過程是一種“轉地”的過程，而不是“征地”的過程。所以，從土地國有化程序上看，可以不必按照土地管理法規定的征地程序來推行。這一解釋的可靠性是值得推敲的。因為現行法律并未明確提出集體土地可以不經過“征地”過程而直接“轉為”國有土地。

　　今年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償” 。其中，“征收”是指為了公共利益需要，國家將集體土地強制性征歸國有；“征用”是指為了公共利益需要而強制性地使用集體的土地。征收主要是所有權的改變，征收后的土地即為國家所有；征用只是使用權的改變，是在特殊或緊急情況下，國家對集體土地的一種強制性的臨時使用，并不改變土地所有權性質。這次新修改的憲法，明確了不論是征收還是征用，都必須出于公共利益的需要，而且強化了土地補償。

　　作為根本大法，條文的這一修改，應該理解成是為了保護集體土地所有權不受侵犯，保護農民的土地權益。也就是說，在中國目前的法律框架下，集體土地變為國有土地的過程，可以是一個強制性的過程，但這必然是一個“征收或征用”的過程，這種強制性過程必須是為了公共目的。在農村集體經濟組織成員轉為城鎮居民身份后，認為農民集體所有的土地可以直接“轉為”國家所有，而不必是一個“征地”過程，是沒有充分法律依據的，這實際上是對法律的曲解。

　　行政強制性土地國有化是否有利于保障農民的土地合法權益

　　深圳將農民集體所有的土地轉為國家所有，這種做法有利于城市的統一規劃，有利于優化城市環境，也有利于降低城市發展的土地成本。但使用政府強制手段將集體所有土地轉為國家土地，也必須保障集體土地所有者的權益。

　　在像深圳這樣的地區，由于土地增值收益十分可觀，出租土地的收益越來越大，因此，城市戶籍對農民已經沒有多少吸引力，讓農民拿土地換身份幾乎是不可行的，無論是集體經濟組織，還是農民，都不愿 政府將集體土地轉為國有。在深圳土地國家化過程中，盡管農民得到了適當的補償費，而且也享受到了養老保障，但他們從此便失去了賴以為生的土地，失去了重要的收入來源，更為重要的是，他們不可能再分享土地非農化以后的增值收益了。

　　社會保障是政府向居民提供的公共品，農民有權利與城鎮居民一樣平等地享受社會保障。如果認為農民享受了社會保障，就必須放棄對土地的權利，讓農民拿土地換社保，這對農民顯然是不公平的。在發達地區和城市郊區，農地轉為非農用地引發的利益糾紛和沖突已相當尖銳，如果沒有一種合理的機制來保障土地非農化后農民對土地增值收益的分享，單靠行政強制推行土地國有化，勢必引發嚴重的社會問題。如果這種做法各地紛紛效仿，造成龐大的無地農民階層，其后患無窮。

　　集體土地變為國有土地是一個簡單的行政過程，還是一個平等的產權交易過程？

　　農村土地屬于農民集體所有，這在中國有關法律中是明確的。從法律上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。如果認為集體土地不經其所有者農民同意，就可以動用行政強制手段“轉為”國有土地，這種做法必然會造成行政權侵犯農民集體財產權，用國有產權侵犯農民集體產權。集體土地變為國家土地，絕不是一個簡單的行政過程，而應該是一個復雜的財產權利交易過程，是國家和土地集體所有者之間的市場合約行為。

　　為了保證集體土地變為國家土地的過程是一個平等的產權交易過程，首先就必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。集體經濟組織只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變所有權主體和所有權性質。

　　為了保證集體土地變為國家土地的過程是一個平等的產權交易過程，就必須保證國家為了公共利益的需要才能動用征地權。什么是公共利益的需要，什么是非公共利益的需要，現行《土地管理法》沒有進行必要的闡釋和界定。事實上，現在的征地項目早已遠遠超出公共利益的需要。根據16個省(區市)國土資源部門對2000年至2001年各類建設項目用地的調查，征地的不僅包括交通、能源、水利等基礎設施項目(占52％)和經濟適用房、市政公用設施等(占12％)，還包括工商業、房地產等經營性項目(占22％)。現在高速公路一修好就收費，完全是企業經營行為，卻以每畝幾千元的低價征地，明顯不合理。必須修改《土地管理法》，對政府強制性取得土地有嚴格限制，對征地目的和范圍都有嚴格的界定，政府不能濫用征地權。

　　為了保證集體土地變為國家土地的過程是一個平等的產權交易過程，就必須對農民給予公平的補償。中國并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。

　　根據現行《土地管理法》，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地征地前三年平均產值的10倍16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，對農民的補償雖然具有地區差異，但以現金形式補償的通常都在每畝1.5萬3.5萬元之間。

　　現在國家每征一畝地，鐵路、高速公路給農民的補償一般是每畝5000元8000元。工商業用地對農民的補償一般是每畝2萬元3萬元，發達地區和城市郊區相對高一點，一般也就是每畝3萬元5萬元。現在一些重大的基礎設施建設項目，征地款占工程造價的比重很低，一般只有3％5％。如合肥至徐州高速公路安徽段，總長167公里，占地14947畝，其中耕地13128畝，總投資38.1億元，每公里造價2281萬元，對農民的土地補償費和安置補助費約7474萬元(每畝約5000元)，這筆補償費用僅相當于3.3公里的造價。

　　為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，實行公平補償，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。

　　為了保證集體土地變為國家土地的過程是一個平等的產權交易過程，就必須完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。中國從土地征用的認定，到補償費的確定和勞動力的安置等，基本由政府和用地單位說了算，廣大農民在征地過程中完全處于被動狀況和不平等地位，征地過程透明度低。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權利人對其合理性和合法性提出質疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償等問題與土地權利人進行協商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。

　　為了保證集體土地變為國家土地的過程是一個平等的產權交易過程，就必須允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉。在現行的制度下，土地一級市場由國家壟斷，農地轉為非農地都必須變為國有土地，理由何在？只有國有制獨尊時才會有這種現象。發展社會主義市場經濟，這一條不打破的話，保障農民土地財產權利就破不了題。

　　所以必須分清哪些土地是國家可以征用的，哪些土地是可以不必改變所有權進入土地市場的。根據現行法規，農村集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押等。目前法律的規定已大大滯后于經濟發展的現實。要修改相應的法律法規，只要符合土地利用規劃，只要在嚴格的土地用途管制控制之上，應該通過市場開發商和土地所有者進行平等的談判，而且不一定涉及土地所有權的轉移。農民入股也可以，合營也可以。

　　低價征用農民的土地，是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。應當看到，政府濫用征地權，不給農民公平的補償，不解決好失地農民的出路，不僅是侵犯農民權益，而且是剝奪農業的積累；不僅是一般意義上的犧牲農民利益，而且是犧牲農民的長遠生計；不僅造成政府行為不規范，而且極易滋生腐敗。在全面建設小康社會，在加快城市化和工業化的進程中，各種建設都不能再走犧牲農民、剝奪農民的路子。土地征用應當有利于富裕農民而不是造成大批農民失地失業，應當有利于縮小城鄉差距而不是擴大社會不公。從根本上解決保護農民的土地權益問題，需要有新的立法和政策，既保證國家建設用地，又要給農民以公平的補償，給失地農民以妥善的安置。

　　這樣做，從短期看，原始積累會少一些；但從長遠看，工業化進程并不會放慢。相反，因為農村社會穩定，農民收入增加，農村市場擴大，會保證工業化更迅速、更穩妥地進行。　作者為國務院發展研究中心農村經濟研究部部長