《財經》：深圳農地轉國有之惑

　　對深圳快速城市化壯舉的另一種解讀，是農村集體所有土地的全面國有化拉開大幕

　　□ 本刊記者盧彥錚/文

　　“這次城市化來得太突然了。”7月底，在接受《財經》采訪時，原深圳寶安區農民詹連壽如此感慨。

　　詹和寶安區龍華鎮上萬名村民一樣，已在今年初成為城市居民，他現在的身份是龍華街道辦事處牛欄前居委會的辦公室主任。今年3月底前，牛欄前還是龍華鎮下轄的10個行政村之一，而在龍華鎮改制為龍華街道后，牛欄前村委會也就成了街道下屬的居委會。

　　對于村干部詹連壽來說，這一變化只是將原牛欄前村委會的牌子換成居委會的牌子。但在農民們最看重的土地問題上，城市化意味著原牛欄前村的124名村民已不再是村里土地的主人。

　　與牛欄前村村民面臨同樣命運的是深圳的所有27萬農民。2003年10月，《中共深圳市委、深圳市人民政府關于加快寶安、龍崗兩區城市化進程的意見》出臺，為深圳城市化制定時間表。據此，寶安、龍崗兩區27萬農民將于2004年底之前全部轉為城市戶口，深圳將由此成為全國第一個無農村無農民的城市。

　　時至今日，寶安、龍崗兩區的城市化進程在完成試點后全面加速，上述時間表有望提前。深圳此舉經媒體廣為報道，已被視為大力推進城市化的壯舉。而對這一壯舉的另一種解讀，則是深圳農村集體所有制土地的全面國有化正式拉開大幕。

　　“征地”與“轉地”

　　2004年6月26日，深圳市政府印發了此次城市化進程中的第12個配套文件——《深圳市寶安、龍崗兩區城市化土地管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)。

　　此前，11個分別涉及民政、教育、城管、計生、組織、宣傳、國資、工商、公安、農林、人事的配套文件已從去年底陸續出臺，并在半年內實施：原鎮、村兩級的行政建制已變更為城市街道、居委建制；原村民陸續轉為城市居民，并相應獲得深圳市的社保待遇；原鎮、村兩級的集體經濟組織也隨之改制為股份合作公司。

　　但這一切變革，均未觸及農民最根本的利益——土地。直至《管理辦法》出臺。

　　很顯然，土地權屬問題正是大刀闊斧的城市化進程中最關鍵、最敏感的一環。 而最后出臺的《管理辦法》之核心內容，就是土地權屬的改變。文件表示： “根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《土地管理法實施條例》)的相關規定，兩區農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民后，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有。”

　　國家所有和集體所有，是中國現行土地公有制的兩種形式。《中華人民共和國土地管理法》(下稱《土地管理法》)規定，“城市市區的土地屬于國家所有”；“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”。

　　同樣依據《土地管理法》，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”所謂征用集體所有土地，也即通常所謂的“征地”。

　　“征地”是近20年來中國城市化進程中一個屢屢出現的字眼：城市化的拓展需要新增的土地，新增的土地需要從城市周邊的農村獲得。而按照《土地管理法》，城市用地只能為國有土地，因此必須在所有制上將農村集體所有土地轉為國有土地，才能用于城市建設。兩種所有制土地的轉化，只有征地一途。

　　同時，1998新修訂的《土地管理法實施條例》在其第二條第五項又做出如下規定：“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”——這項規定正是深圳此番發布《管理辦法》的依據。

　　官方統計資料顯示，深圳市集體所有土地集中于寶安、龍崗兩區，共約956平方公里。按照《管理辦法》，在今年底兩區27萬農民全部轉為城市居民后，其集體所有的上述956萬平方公里土地將隨之轉為國有。

　　2004年6月29日，深圳市國土房管局就《管理辦法》的出臺向當地媒體強調：“本次兩區城市化與傳統意義上的征地行為有著本質的區別。”“征地是根據經濟和社會發展的需要，將一個特定區域的土地通過相關程序征為國有，而此次城市化則是將農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民，因而是‘轉地’而非‘征地’。”

　　轉地與征地之間僅一字之差，但涵義截然不同。

　　深圳市城市規劃設計研究院院長王富海向《財經》表示，在十年前，深圳的地還比較多，征地也相對容易，“這十年，地是很難征的，農民根本不跟你談，因為這是他們最大的利益所在。”

　　顯而易見，若是啟動征地程序，將956平方公里集體所有土地轉為國有土地，將是一個漫長而艱難的過程；借轉地程序，則幾乎是轉瞬即得。“征”與“轉”之間，是政府和農民對深圳956平方公里集體土地的巨大利益的得失轉換。

　　是非之辨

　　對于深圳的轉地，學界有不同的看法。一些農業問題專家指出，深圳轉地的做法，其實質是避開《土地管理法》對征地的規定，轉以《土地管理法實施條例》第二條第五項為依據，將農村集體土地轉為城市用地。

　　“這是鉆了法律的空子。實施條例的規定，是指的經過多次征地已經基本城市化的地區。不能反過來做。”一位權威農村問題專家向《財經》表示。

　　中國社會科學院法學所副所長陳酳認為，深圳轉地的依據是《土地管理法實施條例》第二條第五項，但這項規定本身并不合理。城市化是經濟建設的結果，會產生一定的法律后果，比如農民戶口隨之轉為城市戶口，但并不能因此改變農村土地的所有權。

　　陳酳還說，根據憲法，我國土地所有權的轉化只有一種途徑，即征地制度。農民戶籍的變化不能改變財產關系，不能因為戶口由農民變為城市居民，就不循征地程序而直接變更農村土地的所有權性質。

　　也有法學家對此做法首肯。中國政法大學教授王衛國就說， 27萬農民進入深圳市區，成為城市居民就意味著城市化，根據憲法“城市土地歸國家所有”的規定，原本歸其所有的農村集體土地理應轉為國家所有。

　　中央農村工作領導小組辦公室專家項兆倫則向《財經》表示，當前應請國土資源部對《土地管理法實施條例》的上述條款作出具體解釋。

　　他認為，問題的關鍵在于,如果深圳的轉地做法普遍化了，會帶來什么后果？

　　自主開發的代價

　　在征地與轉地之爭中，補償成為一個焦點。

　　對于征地補償，深圳市曾專門出臺《深圳市征用土地實施辦法》，向被征地農民支付土地補償費、安置補助費、青苗及地上附著物的補償費。而對于此次轉地補償，深圳市又如何規定？

　　今年6月出臺的《管理辦法》規定，對于轉地的農民要做“適當補償”。記者察看《管理辦法》中所附的補償標準，發現與此前深圳市出臺的征地補償標準大致相當。

　　然而，此次轉地補償并非是針對所有被轉的土地。深圳市國土房管局一位人士向《財經》介紹說，寶安、龍崗兩區集體土地共約956平方公里，但此次轉地僅對其中265平方公里土地進行補償，這些地基本是農田。不予補償的約700平方公里土地主要分為兩類，一類是逾200平方公里的已建成區，一類是300余平方公里的山林地。

　　這位人士稱，山林地因為牽涉所有權定性問題，且幾乎未作任何開發，補償問題目前暫時擱置。而對于逾200平方公里的已建成區，則按照2002年深圳市制定的兩個處理歷史遺留問題的規定處理。

　　記者在采訪中了解到，上述逾200平方公里的已建成區，正是此次轉地中兩區農民爭議最大、疑問最多的環節。而要深究這一已建成區的土地性質，則當溯及上世紀的90年代初期。

　　1993年，深圳市制定《寶安、龍崗區規劃、國土管理暫行辦法》，對兩區農村集體所有制土地的使用權做出規定。按此規定，村工商用地，按每人100平方米計算；每戶農民的住宅用地的基底不得超過100平方米；農村道路、市政等公共設施用地，按每戶200平方米計算。上述土地視為政府劃撥給農民使用的國有土地。

　　換言之，兩區農民可使用的非農用地僅上述三項，兩區所有的集體所有土地理應為農地，農民對其的使用權僅限于農業生產。若要將農地做工商用途，其權力歸深圳市政府所有，且應符合深圳市的統一城市規劃。

　　但是，《寶安、龍崗區規劃、國土管理暫行辦法》實施后，兩區農地的工商開發并未得到遏制。事實上，從上世紀90年代初至今，伴隨著深圳特區經濟突飛猛進的發展，在寶安、龍崗兩區經濟較為發達的村鎮，農民們自行進行了“城市化”：幾乎所有的農地都被用于工商開發，農民們也都洗腳上田。在這些村鎮，農民的收益已經不再來自農業生產，而是幾乎全靠租地的收入。

　　記者在采訪中獲悉，深圳農村的這一普遍做法，在相當長時期內得到各級政府的默許，出租土地和廠房被視為招商引資、發展農村經濟的舉措，還一度得到政府的扶持和鼓勵。

　　但在法律意義上說，上述做法卻是違法的，非但違反《寶安、龍崗區規劃、國土管理暫行辦法》，更明顯違反《土地管理法》——按照《土地管理法》，農民依法享有農村集體所有制土地的承包使用權，但這一使用權僅限于農業生產，而非工商開發。

　　初步統計，寶安、龍崗兩區總計約200平方公里的農地被農民自發用于工商開發。而目前尚存的農地為265平方公里，大多分布在經濟不甚發達的村鎮。

　　針對農民擅自改變集體所有土地的使用性質、將其用于工商開發的狀況，深圳市于2002年實施了兩個規定，即《深圳經濟特區處理歷史遺留違法私房若干規定》和《深圳經濟特區處理歷史遺留生產經營性違法建筑若干規定》(以下簡稱“兩個規定”)。按照“兩個規定”，兩區農民擅自開發作住宅、工商用途的農地，被視作違法建筑，處置辦法是“補辦征地手續，補簽土地使用權出讓合同，確認產權”。

　　此舉意味著，農民擅自開發建設農地等同于征地，土地所有權相應由集體所有轉為國有。

　　問題的實質在于城市化過程中的利益分配，而深圳呈現了一種高速發展中“兩難”。中國社會科學院農村研究所王小映博士在接受《財經》采訪時表示，將農民已經開發過的農村建設用地轉為國有土地，不失為一種對歷史遺留問題的現實解決之道。在轉為國有后，農民集體的土地和房屋產權將可以合法地進入市場，這對農民是好事。

　　但王小映也表示，最好的辦法是不要將農村集體土地整體轉制為國有土地，而是通過城中村改造，改造一批，轉制一批，這樣成本比較小。

　　盡管對深圳轉地的看法有所分歧，但接受《財經》采訪的專家們一致認為，最重要的是要看對農民的補償。

　　對于已經由農民自行“城市化”的土地，如果視同征地處理，則政府理應給予農民征地安置補償。但事實上，“兩個規定”做出了如下安排：對于農村集體經濟組織自行建設的違法建筑，“免繳地價，政府不再另行支付征地補償安置費用”；對于農村集體經濟組織與其他企業合建的違法建筑，或直接將土地租給他人建起的違法建筑，“其他企業或單位已支付給農村集體經濟組織或者其成員的費用視為征地補償安置費用”。

　　這就意味著，政府承認了農民對約200平方公里集體所有土地的使用權，但不再對征用做出任何補償。農民雖可“免交地價”，繼續享有這些土地的使用權收益或者轉讓使用權的收益，但因為這些土地已經轉為國有，農民必須“補簽土地使用權出讓合同”。而按照有關法律，國有土地使用權的出讓是有期限的，用作住宅最長為70年，用作工商開發最長僅50年。

　　換言之，寶安、龍崗兩區農民在“自然征地”過程中，獲得了一定期限的土地使用權，喪失了長久的土地所有權。而交易本身是不可談判的。

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　　對于自身利益的這一轉變，時至今日，深圳的農民似乎還不清楚。在橫崗鎮哺下村，村長余國慶還不清楚村里已經開發的工商用地將如何處置——這些土地幾乎全部租給了外來廠商，村民早已靠地租為生。

　　“我們已經沒有土地了，原來開發的應該還是我們的，不會收回去吧？”余國慶的口氣并不斬釘截鐵，也明顯模糊了集體土地所有權和國有土地使用權的界限。

　　眼前其實是兩種利益視角：在政府看來，農村擅自開發土地的行為本身已屬違法，且這種開發浪費了大量寶貴的土地。而對土地的渴求，正是深圳市大力推行城市化的根本動力。

　　深圳城市規劃設計研究院院長王富海向《財經》講起了他的一次參觀經歷：他曾在龍華鎮參觀過一個漂亮的廠房，前面有大片的綠地，而廠房卻只有兩層，這被當地領導視為炫耀的資本。但王富海以城市規劃的眼光，看到的卻不是漂亮，而是土地的浪費。

　　王富海認為，深圳建市至今僅25年，就面臨著土地資源枯竭的危機。對于深圳這樣寸土寸金的城市，土地理應由政府統一控制進行高密度地建設，而在事實上，農村土地卻被農民們自發地開發殆盡，而這種開發由于缺乏統一規劃，往往是粗放性、低效益的，造成了極大的浪費。

　　但對詹連壽們來說，考慮的卻是另一種利益的毀滅：原本屬于村集體所有的土地將從此轉為城市所有，原本掌握村集體手中的土地開發自主權也將從此喪失。而這一切，原本是他們的生存所依。

　　“我個人覺得，寧可不要這種城市化。我們得到了什么？我們要從主人變成仆人。”詹連壽對《財經》說。

　　(本刊記者常紅曉、吳小亮對此文亦有貢獻)

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