來源：華夏時報

　　時隔一年，被業界戲稱為“魯豫有約”的山東河南生態對賭終于塵埃落定。

　　去年4月，山東、河南兩省簽訂了《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》（下稱《協議》）。與此前其他地區的跨省流域生態補償機制類似，這是一個對賭協議：以河南省與山東省黃河干流跨省界斷面水質監測結果為依據，在水質全年均值達到Ⅲ類標準的基礎上，每下降一級，河南給山東6000萬；反之，每上升一級，山東給河南6000萬。

　　2022年7月5日，山東省政府新聞辦召開新聞發布會公布了“對賭”的結果：由于黃河入魯水質始終保持在二類水質以上，山東作為受益方，共兌現河南省生態補償資金1.26億元。

　　E20研究院執行院長薛濤告訴《華夏時報》記者，基于斷面考核的經濟補償機制，對省內水質改善確實帶來一定的動力。當然，提升斷面所需要的投資目前遠遠大于補償資金，所以不能僅僅看這一個點的作用，還需要其他機制的協同。此外，水體治理相當復雜，投入需求較大，存在反復或者不可控因素，水質改善也必然是個循序漸進的長期過程。

　　黃河流域首個跨省生態補償機制

　　作為黃河流域的首個跨省流域橫向生態補償協議，《協議》甫一發布便引起輿論的廣泛關注。

　　《協議》約定，對河南省與山東省黃河干流跨省界斷面（劉莊國控斷面）2020年和2021年的水質年均值，以及化學需氧量、氨氮、總磷3項關鍵污染物的年均濃度值進行考核。水質基本補償方面，若水質全年均值達到Ⅲ類標準，山東省、河南省互不補償；水質年均值在Ⅲ類基礎上每改善一個水質類別，山東省給予河南省6000萬元補償資金；水質年均值在Ⅲ類基礎上每惡化一個水質類別，河南省給予山東省6000萬元補償資金。

　　水質變化補償方面，劉莊國控斷面年度關鍵污染物（COD、氨氮、總磷）指數每同比下降1個百分點，山東省給予河南省100萬元補償；每同比上升1個百分點，河南省給予山東省100萬元補償，該項補償上限為4000萬元。從對賭結果來看，無論是基本水質還是污染物控制，過去一年的治理都已明顯取得成效。

　　近年來，隨著整體性和系統性成為流域治理的指導思想，流域上下游生態保護補償機制也在逐漸建立和完善。

　　2016年12月，財政部等四部門聯合印發《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》，要求到2020年，各省（區、市）行政區域內流域上下游橫向生態保護補償機制基本建立，探索開展跨多個省份流域上下游橫向生態保護補償試點等。

　　其中，建立省內生態補償機制較為容易，長江經濟帶11省市和此次對賭中的兩省目前均建立了省內流域生態保護補償機制；而跨省生態補償機制方面，從2011年開始，安徽和浙江兩省就在新安江流域探索了中央財政補償+地方對賭補償的“新安江模式”，為全國首個跨省流域生態保護補償機制。此后這一經驗逐漸推廣，據生態環境部透露，截至2022年1月，全國已有18個相關省份，簽訂了13個跨省流域橫向生態補償協議，其中半數流域已經完成至少一輪補償協議。

　　補償金額難以覆蓋改善投入

　　雖然超過1億的補償金額看起來不小，但是從過往經驗來看，仍然遠遠無法覆蓋提升斷面水質所需要的投資金額。

　　以新安江過去幾輪試點為例，首輪試點期內，中央財政出3億元，安徽浙江兩省各出1億元，以兩省交界處水域為考核標準，上游安徽提供水質優于基本標準的，由下游浙江補償安徽1億元；劣于基本標準的，由安徽補償浙江1億元。而無論結果是哪一種，中央財政補償的3億元全都撥付給安徽。但從第二輪開始，中央財政補償逐漸開始退坡，到第三輪已經完全撤出。

　　即使中央財政予以補貼的前兩輪試點中，地方在實際工作中仍然面臨較大的財政壓力。黃山市新安江流域生態建設保護局相關負責人接受媒體采訪時曾指出，前兩輪試點黃山市累計為新安江生態保護投入資金120.6億元，但補償資金僅有35.8億元，資金壓力仍然較大。

　　盡管無法得知河南省過去一年改善黃河斷面的具體投入，也可從一些支流的治理項目中窺見一斑：三門峽市的開展黃河支流全流域綜合治理項目，估算總投資金額為24.8億元人民幣，近期獲得世界銀行貸款1.89億美元，折合人民幣12.04億元，也僅僅是項目總額的一半。

　　而在《協議》到期后，河南和山東兩省將根據補償機制運行評估情況及國家要求再行協商后續事宜。如何解決補償金額不足、不可持續的問題？一個或許可以參考的方向是，寧波大學東海戰略研究院副秘書長謝慧明對前三輪新安江流域跨界生態補償機制進行研究后，建議嘗試在流域范圍內推進多級政府橫向生態轉移支付試點、積極謀劃居民主體率先參與到流域生態補償實踐等等。

　　全流域統一標準為何欠奉？

　　此外，此次山東、河南對賭，有一個很明顯的特征是只將水質的斷面考核作為標準，而未包括水量，甚至生物多樣性、水源涵養等更為豐富的標準。并且，參與者只有兩個相鄰的省份，而非在整個流域內按照統一標準進行橫向生態補償。

　　事實上，流域生態補償機制確實還有許多“硬骨頭”需要啃。

　　2022年初，生態環境部總工程師、水生態環境司司長張波表示，嚴格意義上的流域生態補償比較復雜，需要做好上下游生態產品的價值核算。對于生態補償的標準，各地、各個流域的實際情況千差萬別，補償標準要因地而異。即使是同一個補償，究竟什么標準，有時上下游的爭議還很大，因此不大可能全國出一個統一的標準化解這個復雜的問題。現在的做法是從流域上下游比較容易接受的一些點，先作為補償標準，比如上下游交接斷面的水環境質量目標是否達到標準，這是比較簡單的辦法，還有上下游水源地的保護方面開展一些補償。先易后難，逐步完善，推動橫向生態補償順利開展。

　　薛濤則向本報記者指出，相較于其他生態補償機制，在因果關系和考核方式上，水質的斷面考核是較容易執行的，因此“新安江模式”運行以來，流域生態補償機制得到了一定程度的推廣。相對而言，一對一就省界進行斷面考核機制簡單明晰，容易建立。如果是全流域統一，則必然面臨著相關因素復雜、因果模型建立困難等問題，需要協調的種種因素更多，目前看困難較多。此外，當前兩省間的生態補償金額的設置，和實際的流域的治理投入以及生態價值方面的相關性很弱，也是處于初級階段的水平，擴展到全流域則會更加放大這個缺點。

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責任編輯：張書瑗