導(dǎo)讀：金融牌照的地域邊界和客群邊界在數(shù)字經(jīng)濟條件下如何實現(xiàn)，需要深入研究

　　作者|孫天琦‘中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長’

　　文章|《中國金融》2022年第3期

　　在數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展、金融領(lǐng)域深化改革和擴大開放的大背景下，互聯(lián)網(wǎng)平臺或技術(shù)對于增強金融機構(gòu)特別是中小金融機構(gòu)獲客能力，拓展普惠金融的廣度和深度，提升金融服務(wù)的便利性，發(fā)揮了積極作用。但同時，這個過程也出現(xiàn)了一些問題和風(fēng)險隱患。一些境外機構(gòu)向境內(nèi)主體跨境開展境內(nèi)禁止的、未對外開放的金融業(yè)務(wù)。一些境外持牌機構(gòu)未獲得境內(nèi)相關(guān)牌照，借助互聯(lián)網(wǎng)面向境內(nèi)主體提供金融服務(wù)。類似的，國內(nèi)一些機構(gòu)持有存在地域限制的牌照，但通過互聯(lián)網(wǎng)在全國展業(yè)。一些只能面向特定人群銷售的金融產(chǎn)品，在互聯(lián)網(wǎng)平臺上無差別地向網(wǎng)絡(luò)消費者宣介、銷售。金融牌照的地域邊界和客群邊界在數(shù)字經(jīng)濟條件下如何實現(xiàn)，需要深入研究。

　　數(shù)字環(huán)境下跨境、跨地域提供金融服務(wù)

　　跨境金融服務(wù)

　　一是跨境開立銀行賬戶等銀行服務(wù)。在一些境外銀行網(wǎng)站上，境內(nèi)個人通過互聯(lián)網(wǎng)提交開戶信息就直接開戶（中間無見證環(huán)節(jié)）。隨后，境內(nèi)個人編造“旅游”等虛假名目，將境內(nèi)資金匯至境外個人同名賬戶（大多受到境外銀行境內(nèi)合作者的“匯款”指導(dǎo)）。

　　二是跨境證券投資服務(wù)。部分境外證券經(jīng)營機構(gòu)在未取得境內(nèi)相關(guān)牌照、僅持有境外牌照的情況下，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺向境內(nèi)投資者提供境外證券投資服務(wù)，屬于“跨境交付”范疇，超出了我國在服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定框架下的開放承諾。從業(yè)務(wù)實質(zhì)看，這些跨境互聯(lián)網(wǎng)券商應(yīng)認定為在我國境內(nèi)“無照駕駛”，涉嫌非法金融活動，這種定性與資本項目是否完全可兌換無關(guān)。

　　一些中資券商的境外經(jīng)紀子公司（持有境外牌照）與中資銀行境外子行（持有境外牌照）合作，利用APP提供類銀證轉(zhuǎn)賬服務(wù)，使境內(nèi)客戶得以參與境外股票投資。具體操作上，境內(nèi)投資者通過APP遠程在境外券商開戶，境外券商代客戶向境外銀行申請同名子賬戶。境內(nèi)投資者在境內(nèi)銀行辦理購匯（用途一般虛報為因私旅游等）并匯至境外銀行賬戶后，APP顯示入賬金額，供境內(nèi)投資者進行交易。此類機構(gòu)在境內(nèi)有各種變相的招攬和營銷行為。因母公司中資券商為境內(nèi)持牌機構(gòu)，這種模式更具迷惑性，但相關(guān)跨境金融服務(wù)未經(jīng)準入，也突破現(xiàn)行個人項下證券投資開放規(guī)則，應(yīng)認定為非法金融活動。

　　三是跨境銷售保險產(chǎn)品。一些境外保險機構(gòu)通過數(shù)字平臺，借助線下變相的、實質(zhì)性的商業(yè)存在，在未獲我國準入的情況下跨境招攬生意，銷售投資類保險產(chǎn)品。

　　四是跨境支付服務(wù)。一些境外收款公司未取得境內(nèi)支付牌照，通過視頻、公眾號、微信群等方式在境內(nèi)吸引跨境電商注冊，通過合作的境外銀行為其開立境外收款賬戶歸集資金。2018年有境外房地產(chǎn)公司攜帶移動POS機在我國境內(nèi)為購房者提供刷卡支付服務(wù)。銀行卡清算機構(gòu)靠自身無法監(jiān)控移動POS機行為，從交易記錄看，在境內(nèi)刷卡與在境外刷卡顯示信息基本一致，只能依賴境外收單機構(gòu)進行監(jiān)測管理，難度較大。

　　五是跨境比特幣、ICO交易服務(wù)。境外機構(gòu)或境內(nèi)機構(gòu)通過境外網(wǎng)站向境內(nèi)居民提供比特幣、ICO交易服務(wù)，這一業(yè)務(wù)在我國是非法的。根據(jù)2021年9月人民銀行等十部門發(fā)布的《關(guān)于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險的通知》，虛擬貨幣兌換、作為中央對手方買賣虛擬貨幣、為虛擬貨幣交易提供撮合服務(wù)、代幣發(fā)行融資以及虛擬貨幣衍生品交易等虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)屬非法金融活動。境外虛擬貨幣交易所通過互聯(lián)網(wǎng)向我國境內(nèi)居民提供服務(wù)同樣屬非法金融活動。

　　六是跨境外匯保證金交易。部分境內(nèi)、境外企業(yè)持境外金融牌照，再利用數(shù)字平臺，通過“跨境交付”模式，在我國境內(nèi)吸納客戶，開展外匯保證金業(yè)務(wù)。外匯保證金交易在我國是非法的。根據(jù)監(jiān)管部門1994年發(fā)布的《關(guān)于嚴厲查處非法外匯期貨和外匯按金交易活動的通知》，任何未經(jīng)批準的機構(gòu)不得擅自開展外匯保證金交易；任何單位和個人不得參與外匯保證金交易。我國外匯管理部門一直嚴厲打擊和處置非法外匯保證金交易。

　　我國券商等金融機構(gòu)不敢到其他大型經(jīng)濟體提供類似跨境交付模式的服務(wù)，值得監(jiān)管部門、司法和理論界的反思。

　　跨區(qū)域展業(yè)

　　國內(nèi)部分機構(gòu)開展的線上業(yè)務(wù)突破了牌照地域限制。例如，2016年以來，商業(yè)銀行與互聯(lián)網(wǎng)平臺聯(lián)合貸款，跨地區(qū)貸款增長迅速。2020年后，銀保監(jiān)會相繼發(fā)布規(guī)則，地方法人銀行不得跨注冊地轄區(qū)開展互聯(lián)網(wǎng)貸款業(yè)務(wù)。類似的，互聯(lián)網(wǎng)存款業(yè)務(wù)也存在跨區(qū)域展業(yè)問題。

　　數(shù)字經(jīng)濟條件下，金融機構(gòu)技術(shù)上可以實現(xiàn)跨區(qū)域展業(yè)。未來，需要研究探討各類金融機構(gòu)的跨區(qū)域展業(yè)以及對其的監(jiān)管問題。

　　面向公眾、全網(wǎng)銷售金融產(chǎn)品

　　第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款

　　第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款業(yè)務(wù)帶來多方面風(fēng)險和挑戰(zhàn)。在具體業(yè)務(wù)模式上，平臺不僅集中展示多家銀行的存款產(chǎn)品信息，還為客戶提供了購買接口。整個存款流程在平臺完成，平臺掌握了存款產(chǎn)品展示、運營、客戶、數(shù)據(jù)等權(quán)限。強勢平臺甚至限制業(yè)務(wù)辦理渠道，客戶只能在平臺查詢和存取款，無法在銀行自營平臺（手機銀行、網(wǎng)銀等）操作，同時平臺也能進行定向屏蔽，使監(jiān)管力量強的地區(qū)的客戶看不到這些產(chǎn)品。

　　第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款業(yè)務(wù)存在以下風(fēng)險隱患。一是互聯(lián)網(wǎng)平臺未經(jīng)批準開展代辦儲蓄業(yè)務(wù)，屬非法金融活動。這不是利率是否合規(guī)的“闖紅燈”問題，而是本身就屬于無牌上路的“黑車”。二是地方法人銀行借助互聯(lián)網(wǎng)平臺突破經(jīng)營的區(qū)域限制和監(jiān)管約束。相關(guān)機構(gòu)與平臺合作跨區(qū)域吸收存款、發(fā)放貸款，偏離了服務(wù)當?shù)氐慕?jīng)營定位。三是中小銀行通過互聯(lián)網(wǎng)平臺高息攬儲，加劇資產(chǎn)端風(fēng)險。四是高風(fēng)險中小銀行的第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款約占全國的一半，一定程度上呈現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”、檸檬市場效應(yīng)現(xiàn)象。

　　對于第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款，2021年1月，銀保監(jiān)會、人民銀行下發(fā)通知，明確商業(yè)銀行不得通過第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺開展定期存款和定活兩便存款業(yè)務(wù)，存量業(yè)務(wù)到期后自然結(jié)清。第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺的異地存款也被禁止。之后，金融管理部門要求地方法人銀行不得以各種方式開辦異地存款，相關(guān)商業(yè)銀行自營平臺的跨區(qū)域存款也被禁止。

　　是否有必要設(shè)立存款經(jīng)紀業(yè)務(wù)牌照，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)可否借此經(jīng)營存款業(yè)務(wù)？從中小銀行公司治理、外部約束、微觀監(jiān)管的有效性、投資者成熟度以及風(fēng)險處置機制情況看，目前不宜設(shè)立存款經(jīng)紀牌照。

　　可以全網(wǎng)銷售的公募基金

　　目前，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)一般通過旗下子公司持牌經(jīng)營基金銷售業(yè)務(wù)，部分平臺還與獨立基金銷售機構(gòu)合作。2020年8月，監(jiān)管部門發(fā)布了《關(guān)于實施〈公開募集證券投資基金銷售機構(gòu)監(jiān)督管理辦法〉的規(guī)定》，進一步對基金管理人、基金銷售機構(gòu)租用第三方網(wǎng)絡(luò)平臺的網(wǎng)絡(luò)空間經(jīng)營場所有關(guān)問題進行規(guī)范，進一步明確界定了持牌基金銷售機構(gòu)與非持牌互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)合作的業(yè)務(wù)邊界和要求，有利于理順互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)本身并不持牌而是通過旗下子公司持牌的合規(guī)問題。

　　公募銀行理財產(chǎn)品

　　目前，銀行理財產(chǎn)品只有銀行理財公司和吸收公眾存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)可以代理銷售，沒有獨立銷售牌照。2021年5月監(jiān)管部門發(fā)布的《理財公司理財產(chǎn)品銷售管理暫行辦法》規(guī)定，未經(jīng)許可，任何非金融機構(gòu)和個人不得代銷理財產(chǎn)品。

　　互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)能否介入理財產(chǎn)品的銷售業(yè)務(wù)？從原理上講，公募理財產(chǎn)品作為公開發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品，從統(tǒng)一監(jiān)管的角度出發(fā)，在條件成熟時可以比照公募基金管理。但也要考慮，目前銀行理財產(chǎn)品還處于轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，監(jiān)管規(guī)則也在不斷完善，客觀上投資者對銀行背景的金融產(chǎn)品與非銀行機構(gòu)的金融產(chǎn)品理解還是不一樣，因此現(xiàn)階段建議仍需審慎研究。

　　互聯(lián)網(wǎng)保險

　　互聯(lián)網(wǎng)平臺本身在沒有獲得相應(yīng)業(yè)務(wù)許可的情況下，不能直接從事有關(guān)業(yè)務(wù)，否則將構(gòu)成非法金融活動。根據(jù)2020年12月監(jiān)管部門修訂發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)保險業(yè)務(wù)監(jiān)管辦法》，非保險機構(gòu)不得開展互聯(lián)網(wǎng)保險業(yè)務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)代理保險業(yè)務(wù)應(yīng)獲得經(jīng)營保險代理業(yè)務(wù)許可。從實際情況看，互聯(lián)網(wǎng)平臺雖然本身沒有獲得業(yè)務(wù)許可，但一般都是由旗下子公司持有保險經(jīng)紀、代理牌照，并依托互聯(lián)網(wǎng)平臺開展保險銷售。具體做法是，由持牌子公司在互聯(lián)網(wǎng)平臺APP上開設(shè)專屬頁面，對各類保險產(chǎn)品進行展示和銷售。

　　2021年10月，監(jiān)管部門發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范保險機構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)人身保險業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》，明確互聯(lián)網(wǎng)人身保險產(chǎn)品范圍限于意外險、健康險（除護理險）、定期壽險、保險期間十年以上的普通型人壽保險（除定期壽險）和保險期間十年以上的普通型年金保險，以及銀保監(jiān)會規(guī)定的其他人身保險產(chǎn)品。滿足一定條件的保險公司可以在全國范圍內(nèi)開展互聯(lián)網(wǎng)人身保險業(yè)務(wù)。通知出臺后，一些萬能險、分紅險、投連險產(chǎn)品不能再銷售，部分保險公司因無法達到相關(guān)要求，暫停互聯(lián)網(wǎng)人身保險業(yè)務(wù)或調(diào)整業(yè)務(wù)范圍。

　　只能面向特定對象銷售的私募類產(chǎn)品

　　不得進行公開營銷宣傳的信托產(chǎn)品

　　根據(jù)監(jiān)管部門2007年頒布的《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》，信托公司推介信托計劃時不得進行公開營銷宣傳。部分互聯(lián)網(wǎng)平臺和持牌機構(gòu)在業(yè)務(wù)合作中涉嫌違反該規(guī)定。例如，此前在某互聯(lián)網(wǎng)平臺APP的理財頻道點擊“高端理財”后，所有瀏覽者都可以看到全部正在展示的某信托公司的信托產(chǎn)品，同時在頁面底端以不明顯的文字聲明信托產(chǎn)品的銷售服務(wù)由信托公司提供。點擊某只信托產(chǎn)品后，會有一個短暫跳轉(zhuǎn)頁面，顯示“正在前往××信托專區(qū)”，同時頁面下方以不明顯的文字顯示“專區(qū)產(chǎn)品由××信托自行提供銷售……”的免責(zé)聲明。跳轉(zhuǎn)后進入銷售頁面，可以查看產(chǎn)品詳細信息和銷售文件，并提供了“買入”接口。點擊“買入”，即進入后續(xù)的合格投資者認證、付款等操作流程。管理部門調(diào)研后，有關(guān)平臺已主動下架。

　　面向特定對象的私募資產(chǎn)管理計劃和私募基金

　　代銷私募資產(chǎn)管理計劃、私募基金，需取得基金銷售業(yè)務(wù)資格。根據(jù)監(jiān)管部門2018年頒布的《證券期貨經(jīng)營機構(gòu)私募資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)管理辦法》，證券期貨經(jīng)營機構(gòu)可以自行銷售私募資產(chǎn)管理計劃，也可以委托具有基金銷售資格的機構(gòu)銷售或者推介私募資產(chǎn)管理計劃。根據(jù)中國基金業(yè)協(xié)會2016年發(fā)布的《私募投資基金募集行為管理辦法》，在協(xié)會辦理私募基金管理人登記的機構(gòu)可以自行募集其設(shè)立的私募基金，在監(jiān)管部門注冊取得基金銷售業(yè)務(wù)資格并已成為協(xié)會會員的機構(gòu)可以受私募基金管理人的委托募集私募基金。其他任何機構(gòu)和個人不得從事私募基金的募集活動。

　　私募資產(chǎn)管理計劃、私募基金應(yīng)面向特定對象宣傳推介。監(jiān)管部門2016年頒布的《證券期貨經(jīng)營機構(gòu)私募資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)運作管理暫行規(guī)定》允許證券期貨經(jīng)營機構(gòu)和銷售機構(gòu)通過設(shè)置特定對象確定程序的官網(wǎng)、客戶端等互聯(lián)網(wǎng)媒介向已注冊特定對象進行宣傳推介。基金業(yè)協(xié)會在《私募投資基金募集行為管理辦法》中規(guī)定，募集機構(gòu)通過互聯(lián)網(wǎng)媒介在線向投資者推介私募基金之前，應(yīng)當設(shè)置在線特定對象確定程序。

　　部分互聯(lián)網(wǎng)平臺與旗下獨立基金銷售機構(gòu)、私募基金管理公司等合作，展示、銷售私募資產(chǎn)管理計劃、私募基金，目前主要有以下幾種模式。

　　模式一：點擊互聯(lián)網(wǎng)平臺APP首頁上“高端理財”，顯示跳轉(zhuǎn)頁面，提示“即將進入××基金銷售平臺”。對訪問用戶設(shè)置實名認證、風(fēng)險測評、合格投資者承諾三道門檻。只有經(jīng)過篩選的用戶才可以進入銷售專區(qū)，查看私募基金、私募資產(chǎn)管理計劃的產(chǎn)品信息。同時，在購買環(huán)節(jié)，用戶需要按規(guī)定完成上傳資產(chǎn)證明等合格投資者認證后，才能進行后續(xù)購買操作。有的互聯(lián)網(wǎng)平臺禁止保守型的用戶查看超出其風(fēng)險識別和風(fēng)險承受能力的產(chǎn)品。

　　模式二：有的互聯(lián)網(wǎng)平臺APP對訪問用戶僅設(shè)置合格投資者承諾一道門檻，用戶進行承諾即可進入銷售專區(qū)，查看私募資產(chǎn)管理計劃的產(chǎn)品信息，完成合格投資者認證后進入后續(xù)購買操作。此類模式下，互聯(lián)網(wǎng)平臺APP雖然對訪問用戶也設(shè)置了一定的篩選程序，但是能否真正起到篩選特定對象的效果，有待討論。也有投資者反映，在某互聯(lián)網(wǎng)平臺上驗證環(huán)節(jié)程序沒有走完就下線后，平臺銷售人員會電話聯(lián)系并告知投資者，可以幫助編造資產(chǎn)證明等資料以利于審核通過。

　　此外，也不能通過社交媒體無差別地、全網(wǎng)兜售私募類金融產(chǎn)品。

　　總  結(jié)

　　金融作為特許行業(yè)，必須持牌經(jīng)營。金融產(chǎn)品是“專賣品”，不是任意機構(gòu)都可以賣，不是想賣給誰就賣給誰，也不是誰想買就能買（“合格投資者”概念）。“大V”通過社交媒體帶貨銷售金融產(chǎn)品必須持牌，否則屬非法金融活動。

　　金融牌照有國界。擴大金融業(yè)開放是構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求，但境外機構(gòu)在境內(nèi)展業(yè)必須遵守境內(nèi)監(jiān)管規(guī)則。已對外開放的金融業(yè)務(wù)，境外機構(gòu)必須持境內(nèi)相關(guān)牌照合法合規(guī)經(jīng)營。境內(nèi)禁止的金融業(yè)務(wù)，以及未對外開放的金融業(yè)務(wù)，境外機構(gòu)不得在境內(nèi)經(jīng)營。境外機構(gòu)在境內(nèi)從事禁止的、未對外開放的金融業(yè)務(wù)或者僅持境外牌照在境內(nèi)展業(yè)，屬非法金融活動。

　　國內(nèi)大部分中小機構(gòu)的牌照也有地域限制。金融機構(gòu)若僅持有可在一定區(qū)域內(nèi)展業(yè)的牌照，不能在全國展業(yè)。全國性金融牌照只能由中央金融管理部門頒發(fā)。

　　部分金融產(chǎn)品或服務(wù)僅能面向特定對象提供，數(shù)字環(huán)境下也要堅決落實，不能全網(wǎng)無差別銷售。面向特定對象銷售私募類產(chǎn)品應(yīng)做到以下三點。一是銷售必須持牌。對于非持牌的互聯(lián)網(wǎng)平臺沒有通過持牌機構(gòu)頁面而是直接展示或者介紹、推介私募類產(chǎn)品的，應(yīng)從嚴認定為非法從事金融產(chǎn)品銷售活動，依法嚴查重罰。二是特定對象可見的要求不宜放松。私募類產(chǎn)品不應(yīng)在網(wǎng)上無差別宣傳，不能讓所有人都可看，只能特定對象可見，網(wǎng)上“特定對象”確定規(guī)則應(yīng)該審慎，不能忽視。三是購買環(huán)節(jié)合格投資者認證是關(guān)鍵。線上線下的合格投資者認證要一致。金融機構(gòu)與代銷機構(gòu)之間的責(zé)任劃分要清晰。

　　數(shù)字經(jīng)濟條件下，金融牌照的地域邊界和客群邊界的實現(xiàn)，需要監(jiān)管部門下功夫。功能監(jiān)管要落地，不能說“牌照不是我發(fā)的，不歸我管”，人在“陣地”在。打擊互聯(lián)網(wǎng)平臺上的違法違規(guī)行為，一定要“打早”“打小”，因為互聯(lián)網(wǎng)上的散播、擴張速度很快。如果事前反應(yīng)慢、事后被動處置，那么事后處置的公共資金的成本，個人消費者、個人投資者的財務(wù)成本，以及監(jiān)管部門、公安部門的資源耗費等成本將會很大。對于違法違規(guī)、非法金融活動必須重罰，嚴格追究刑事責(zé)任、民事責(zé)任。

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責(zé)任編輯：凌辰 SF179