作者： 林小昭

　　[ 中國城市科學規劃設計研究院院長方明曾在媒體撰文提到，縣的設置包含了長期的設置智慧和巨大的演變過程，不能僅僅基于效率對縣做出拆并之舉。 ]

　　近年來，山西、青海等地的多個人口小縣推進機構整合。

　　近日，青海果洛州瑪多縣人口小縣機構整合試點工作領導小組召開2023年第二次會議，研究審議人口小縣機構整合試點人員轉隸有關事宜。會議審議通過《瑪多縣人口小縣機構整合試點人員轉隸方案》，并對人員轉隸工作作了詳細要求和安排。

　　在瑪多縣之前，山西推進相關改革已有年頭，且成為其他省份學習對象。山西省15萬人口以下的人口小縣數量較多，存在財政供養人員比例失衡、人浮于事等突出問題，自2020年以來，山西前后兩批6個試點縣（忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣）探索人口小縣機構改革。通過推進“大部制”、扁平化改革，試點縣機構、編制、人員數量均有所下降。

　　今年以來，內蒙古、湖南先后前往山西調研人口小縣機構改革試點經驗。

　　此間的一大背景是，我國的縣域中，人口小縣眾多。根據《中國縣域統計年鑒2021（縣市卷）》，納入統計的2075個縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬人之間的縣（市）有228個，10萬人以下的縣（市）有206個，其中5萬人以下的袖珍縣（市）有90個。

　　根據首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授吳康和中國國際工程咨詢有限公司區域發展與規劃業務部高級工程師、處長洪輝的論文《縣城人口流失：現狀分析與治理重點》，從2010年到2020年，我國近七成的縣級行政單元（縣和縣級市）常住人口在減少，這些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。從地域來看，我國人口流失縣域分布較廣，但北方人口流失縣域遠多于南方，人口流失高于20%的縣域，主要分布在東北、華北和西北地區。

　　在這樣的背景下，推進人口小縣“瘦身強體”，可以促進行政資源與人口分布的協調和配置，降低財政負擔。

　　以山西省河曲縣為例，河曲縣36個黨政機構精簡為22個、1964名事業編制核減為659名。再比如，山西省石樓縣縣政府組成部門從26個精簡到了16個，經初步測算，改革后人員經費可減少2200余萬元。

　　根據瑪多縣“人口小縣”機構整合試點實施方案，機構整合后，瑪多縣黨政機構將由25個精簡為20個，事業機構由31個調整優化為28個，文化市場、交通運輸、城市管理等五個領域的執法隊伍由5支精簡為1支，“4人以下局”減少8個。

　　中小城市研究院院長牛鳳瑞對第一財經分析，整體來看，人口向中心城市集聚的趨勢仍在持續，很多縣域的人口還在減少。因此，人口小縣需要解決縣域管理的效率和效能問題。如果人口太少，機構又特別多，這樣行政資源的配置效率肯定會下降，所以機構大部制改革是解決問題的一個途徑，有利于精簡機構和人員，降低行政成本和財政負擔，提高效率。

　　當然，縣級行政區“瘦身強體”有多種方式，精簡機構和編制是一種，還有一種是通過行政區劃調整，即合并行政區來實現瘦身。例如，新世紀以來北上廣以及杭州、廈門等多個大城市就先后將面積較小的市轄區合并，在這一過程中，原來處于老城區、市中心的一些面積很小的“迷你區”經過調整優化，不再“迷你”。

　　不過，在專家看來，相比市轄區合并，縣和縣合并的復雜性、風險和阻力要大很多。華東師范大學城市與區域科學學院教授林拓在接受第一財經采訪時表示，市轄區的歷史比較短，而且區的同質性很強。相比之下，縣跟縣往往風俗差異較大，而且很多縣的歷史往往綿延數百年，縣內部的文化認同較深。他認為，縣縣合并要非常謹慎，相比并縣，可以通過其他方式來實現瘦身，比如通過大部制改革實現部門和部門合并，減少機構和人員編制數量，降低行政成本和財政負擔。

　　牛鳳瑞對第一財經分析，大城市原來不少市轄區面積很小，而且區與區之間的邊界可能就是中心城區一個馬路，距離很近，撤并之后，對當地居民的影響很小。但是縣和縣之間就有很大的不同，相互之間距離較遠，而且可能風俗、心態都不一樣，對并縣的現實阻力要有充分的估計，比如兩縣合并了，其中就有一個縣城降為鎮，人口會下降，那么這個縣城的房子就貶值了，這里面就涉及利益的重構問題，非常復雜。

　　另一方面，縣的設置不僅要考慮人口數量和經濟因素，還有國防安全、民族、文化、戰略地位等多方面的考量。

　　中國城市科學規劃設計研究院院長方明曾在媒體撰文提到，縣的設置包含了長期的設置智慧和巨大的演變過程，不能僅僅基于效率對縣做出拆并之舉。

　　在專家看來，從當前的情況來看，相比于縣的合并，在縣內部進行機構合并與優化難度會更小一些。通過機構合并，達到瘦身強體的效果。

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責任編輯：李桐