職住分離 對宏觀經濟工作的挑戰

　　作者： 張牧揚

　　隨著長三角、粵港澳大灣區、京津冀、成渝地區等區域一體化發展戰略的提出，出臺了一系列有利于要素在地區間自由流動的政策，人員流動日益頻繁。在區域中心城市高昂的居住成本約束下，職住分離正成為中國各城市群的常態。

　　以長三角地區為例，同濟大學建筑與城市規劃學院以及智慧足跡數據科技有限公司聯合發布的《2021長三角城市跨城通勤年度報告》利用手機信令數據研究了上?？绯峭ㄇ诘牧飨颉⒘髁亢涂臻g分布特征，發現自長三角一體化上升為國家戰略以來，上海與周邊城市跨城通勤規模整體呈上升趨勢，2021年跨城通勤人數估計約為7.66萬人，其中絕大多數通勤人員往返于蘇州、昆山、太倉與上海之間。

　　與此同時，區域中心城市內部的職住分離也十分明顯。據住房和城鄉建設部城市交通基礎設施監測與治理實驗室、中國城市規劃設計研究院發布的《2021年度中國主要城市通勤監測報告》，中國主要城市單程平均通勤時間為36分鐘，其中北京最長，平均耗時達47分鐘，通勤時間超過45分鐘的比例達到43%，上海平均耗時40分鐘，通勤時間超過45分鐘的比例為31%。根據通勤時間及其匹配的合理交通方式，必然有很大一部分居民存在職住分離的情況。

　　職住分離本身是居民個體選擇的結果，其原因是工作的較高流動性和住房的較低流動性間的不匹配，區域間土地用途分配存在差異，房價存在級差，且換房存在高昂的交易成本等。職住分離問題會造成許多負面影響。從微觀上看，長時間通勤造成居民的精力無謂消耗，在工作時間一定的情況下，擠占了閑暇時間，不利于消費的提升，同時也造成了碳排放的增加。也要注意到，在現行的經濟體制下，職住分離會對宏觀經濟工作產生一些干擾。

　　首先，職住分離會造成宏觀經濟指標，特別是人均指標的偏離。目前，中國經濟需要保持一定增速來實現高質量增長，確?！皟蓚€一百年”目標的實現。在此背景下，人均指標相對于總量指標而言更為重要。然而，在存在大量職住分離的情況下，作為人均指標中的分母的“人數”該如何界定便成了一個難題。

　　現行統計制度下，以當地常住人口作為計算人均指標的分母，而常住人口是以居住地為依據統計的。例如，一位市民居住在寶山區，即被計入寶山區常住人口，而不論其工作地是否也在寶山區。如果這位市民工作地位于黃浦區，那么他就業產生的增加值即被計入黃浦區的GDP中。結合第七次人口普查和第四次經濟普查數據可以得到，上海市黃浦區、徐匯區、長寧區和靜安區的從業人員數與常住人口數之比分別為0.94、0.86、0.88和0.87，而這一數值的全市平均值僅為0.47，其中的差異大部分可以用職住分離來解釋，即在這四個區工作的從業人員，有相當大的比例并不居住在這四個區。他們就業產生的增加值計入了工作地所在區的GDP，而在計算人均GDP時，他們并不在分母中。經過粗略的計算可以得到，2020年上海各區的人均GDP的變異系數為56.5%，且各區之間差異較大，最高的黃浦區是最低的崇明區的6.68倍；若將分母替換為從業人員數計算勞均GDP，當年各區的勞均GDP的變異系數降為28.5%，各區之間差異明顯縮小，最高的浦東新區僅為最低的長寧區的2.67倍。因此，我們需要明確地認識到，各區之間的人均GDP的差異，除了企業密度和產業結構等經濟上的差異外，很大一部分是職住分離所導致的統計謬誤。

　　除了GDP以外，財政收入作為體現各地經濟發展水平的一項重要指標，其分配亦會受到職住分離的影響?，F行分稅制下，稅收收入關系到地方政府的切身利益，其中又以增值稅和所得稅為稅收收入的主要來源。中國的增值稅和所得稅均為央地分享稅，現行的征管體制下均適用來源地原則，即在勞務的提供地征稅。仍然沿用上一段的例子，一位居民工作地為黃浦區，居住地為寶山區，則其就業產生的增值稅、企業所得稅和個人所得稅均由黃浦區進行征管和分享，與其居住地寶山區無任何關系，但與居住相關的許多公共服務，如街道、居委會的工作人員的工資、社區公園、子女義務教育等，均由居住地政府負責支出?？梢?，職住分離導致了財政收入和支出的空間錯位，其中工作地政府相對獲益，而居住地政府則相對受損。這一情況在跨城市甚至跨省的職住分離時更為嚴重。從這一角度，就不難理解北京市要求在非戶籍所在區租房居住的居民，需要租房和就業在同一區內才能在該區安排子女入學的政策。

　　在職住分離現象短期難以緩解的情況下，可以采取針對性的政策措施來糾正職住分離對于宏觀經濟工作帶來的負面影響。統計部門除了常規報告人均GDP之外，還要將勞均GDP作為一個常規指標來報告，為各級政府和企業決策提供更準確的參考依據。財政上則需要建立與職住分離相適應的稅收征管與分享模式，充分體現稅收對居住地提供公共服務的補償。

　　在主要稅種中，增值稅和企業所得稅與生產行為關系密切，難以歸因到職工個體，而個人所得稅則有明顯的個體屬性，因此建議將個人所得稅的征管和分享權劃歸居住地。由于過去中國的稅收征管能力不足，個人所得稅采用企業代扣代繳的方式，是過去形勢下提升征管效率的選擇。

　　隨著2019年個人所得稅改革的實施，工資薪金、勞務報酬、稿酬等綜合所得產生的所得稅采用單位預扣預繳與個人年終匯算清繳相結合的模式，逐漸將個人所得稅與就職單位的關系解開。在這一征管模式下，就業地政府不再具有征管效率的天然優勢。隨著新稅制及其征管模式的不斷成熟，將個人所得稅的征管和分享權劃歸居住地，無論從公平還是效率角度看，都將是一個更優的選擇。

　?。ㄗ髡呦瞪虾Ｘ斀洿髮W中國公共財政研究院院長助理、常任職副教授）

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責任編輯：陳程