文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄作家 陳建奇

　　美國債務風險所引發的潛在影響遠遠高于美國政府關門事件，預示國際社會應積極防范由此產生的系統性風險。

美國政府關門只因欠債太多

　　在特朗普正式就任美國總統一周年之際，即2018年1月20日，美國政府再次爆出關門事件，這發生在當今世界的霸權國家美國，必然引發全球關注。雖然美國政府關門不是每年都發生，但也并不陌生，從1977年至今已經是第19次。如何看待本次美國政府關門事件？如何客觀評估該事件對美國乃至全球的影響？成為理解本事件的重要內容。2013年美國政府關門時恰巧筆者在美國華盛頓訪學，親身經歷了奧巴馬時期的政府關門事件，見證了美國政府關門及事態發展，也曾經發表過相關的評論，由此為本人分析本次事件提供重要的基礎。

　　一、不要高估美國政府關門事件的直接影響

　　特朗普上臺執政至今，雖然經濟保持穩定增長，股市不斷創出新高，但對于特朗普執政的質疑聲不絕于耳，特朗普政府可能面臨關門窘境的擔憂并不是近期才出現，特別是2017年的預算撥款法案在2017年9月30日到期，而美國立法機構在2017年9月30日之前未能就2018年度預算撥款法案達成協議，此后關于特朗普政府關門的擔憂就不斷出現。美國政府的運轉就靠臨時性撥款法案維持，參眾兩院分別在2017年12月7日和12月22日通過了兩次臨時支出法案，為2018年1月19日之前的政府運行提供了重要的保障。

　　然而，2018年1月19日新的臨時支出法案在參議院未能獲得通過，由此導致了政府的關門。觀察本次美國政府關門的直接原因，共和黨和民主黨關于“童年抵美者暫緩遣返”（ Defered Action for Childhood Arrivals，DACA）計劃的分歧是主要因素，民主黨希望將保護“童年抵美者暫緩遣返”計劃的立法與政府臨時支出撥款法案綁定投票，而共和黨認為兩者應分開進行，因為2017年9月特朗普以“合憲性”存疑宣布廢止DACA，美國兩黨的分歧導致參議院投票無法達到通過法案需要的60票的底線。雖然美國政府以關門為告終，但此次關門并未引發高度的關注，重要原因在于市場已經有了較強的預期，與此同時，奧巴馬政府2013年的關門事件造成的影響在可控范圍之內。

　　雖然特朗普政府本次關門事件的影響有待觀察，但通過奧巴馬政府上次關門事件影響的比較，有助于對本次美國政府關門事件做一個簡單的評估。從目前來看，社會比較關心的是，政府關門究竟會影響那些部門的運作。從2013年的關門事件來看，美國聯邦政府非核心部門可能無法得到撥款授權而關門。

　　在2013年奧巴馬政府關門時期，受沖擊最大的是美國航天局、環境保護署、勞工部、內政部、財政部、能源部、衛生與公眾服務部等部門，這些機構被迫停工的雇員都超過各自總雇員人數的50%。國土安全部、司法部、退伍軍人事務部等部門所受沖擊最小，這些部門被迫停工的雇員都不到各自總雇員人數的20%。

　　此外，美國400余處國家公園、國家紀念園、紀念碑以及受聯邦政府支持的史密森學會旗下博物館將會關門，白宮四分之三的工作人員被迫停工。總體來看，關門事件主要影響政府非核心部門的運營，軍隊、國會、邊防、公共安全、獄警、空管調度、印鈔造幣等核心部門不會受沖擊，郵局照常運營，退休人士的社會保險福利金照常發放，國內稅收署將繼續收稅，失業救濟金和食品券仍將發放。

　　潛在問題是美國兩黨為何敢置政府關門而不妥協？根源還在于其影響不大的事實。歷史上美國聯邦政府因兩黨預算之爭而關門的事件并不少見。自1977年以來，包括本次關門事件，美國聯邦政府總共出現過19次或長或短的停擺。其中，次數最多的年份是卡特總統任內的1978年，當年聯邦政府總共停擺三次。

　　任內遭遇政府停擺次數最多的是里根總統，1981年至1989年8年執政期間共經歷8次。離本次事件最近一次發生在17年前，克林頓總統任內的1995年12月16日至1996年1月6日，政府關門長達22天，僵持事件為歷次之最[1]。然而，根據德意志銀行發布的1984年以來歷次政府關門事件的市場影響數據來看，在政府關門期間，標普500股指平均不僅沒有下跌，反而出現0.2%的微幅上漲，美元指數也呈現同幅上升。

　　本次聯邦政府關門，也沒有引起市場的劇烈波動，美國私人部門經濟活動也沒有出現受到顯著影響的跡象，社會生活依然穩定運行，除了國家公園等公共場所關門可能帶來不便外，經濟社會并沒有受到直接的沖擊。

　　而且，盡管美國政府非核心部門工作人員放假降低收入可能引發消費支出下降，但未來預算法案通過后政府重新運作將補發相關工資，這可以極大抵消關門期間的影響。即便工資沒有補發，如果美國預算支出總額不變，那么也將由于政府在其他方面增加支出而抵消當前政府雇員消費可能的下降。由此可見，美國政府關門事件影響相對可控，不應過高擔憂其負面問題。由于特朗普將出席本月23日在瑞士舉辦的達沃斯論壇，業界預計在特朗普參會之前美國可能會解決關門事件的問題。

　　二、密切關注美國政府關門的核心問題：財政政策空間縮窄引發的債務風險

　　美國聯邦政府關門事件的直接影響盡管不必過于擔憂，但美國為何會出現兩黨在預算撥款方面巨大分歧的問題？這顯然難以回避。表面上兩黨拘泥于某個預算項目而導致整個法案的落空，實質上體現的是美國財政政策空間的縮窄，美國債務已經達到20萬億美元，成為全球擁有債務最多的國家。

　　共和黨及民主黨不斷沖突調和的結果是相互妥協，最終需要財政負擔的項目將越來越多，財政支出規模也可能越來越大，財政債務持續增長的壓力難以緩解，世界上仍然沒有哪個國家能夠無限增加財政債務，債務上升帶來的債務風險乃至系統性風險難以低估，美國兩黨關于債務的分歧可能會引發債務技術性違約，由此引發的風險將遠遠超過美國政府關門事件本身的直接影響。

　　金融危機以來債務上限問題已經成為美國債務短期技術性風險升級的主要推手，特別是2011年債務上限之爭險些導致美國政府出現技術性違約。盡管2011年兩黨在最后期限提高了債務上限，但標普公司以財政整頓低效率為由調降美國國債長期評級，導致美國歷史上首次喪失AAA評級，引發全球資本金融市場急劇波動，世界主要國家股市當天大多經歷超過3%以上的下跌幅度，單日跌幅甚至超過金融危機期間的水平，顯示兩黨債務上限之爭可能引發技術風險升級，并對全球經濟金融可能造成的巨大沖擊。當前美國債務絕對水平居高不下，未來債務上限爭論或將成為常態，反映防范債務風險問題的長期性。

　　然而，2010年以來希臘、葡萄牙、愛爾蘭等曾經相繼陷入財政困境甚至違約，但并沒有對全球造成深層次影響，為何仍處AA+評級的美國債務技術性問題必須引發重視呢？縱觀世界近現代史，很多國家都曾經經歷財政收支困境，不少國家發生了債務危機，但仍沒有出現類似美國這樣世界核心大國出現債務違約問題的現象。

　　美國在當今世界經濟格局下，處于超級大國的核心層，歷史上核心國家出現財政危機的案例極為鮮見，特別是主權信用貨幣替代金屬本位之后，沒有出現核心國財政不可持續的現象。因而，美國財政風險不能與普通國家財政危機簡單類比，更重要的是關注美國作為核心超級大國出現財政困境的溢出效應。

　　一方面，本次金融危機由美國次貸危機引爆，顯露了核心國危機潛在的巨大影響。當今世界國際貨幣體系由發達國家主權信用貨幣主導，而支撐一國主權信用貨幣穩定的是國家信用，從本質上看，主權信用貨幣就是貨幣發行國對貨幣持有者的負債。

　　美國作為核心國出現財政風險升級，最直接的影響是國家信用風險上升，動搖了支撐美元穩定的最根本因素，美元大幅波動可能隨之而來，在美元主導國際貨幣體系的背景下，美元震蕩將引發世界外匯市場急劇波動甚至可能出現恐慌，為規避美元波動的各種操作將引起金融市場大幅震蕩，國際資金頻繁跨境流動將影響國際金融穩定性，極端的情況可能爆發新的金融危機。

　　另一方面，國債具有無風險的“金邊債券”美譽，它是金融市場定價的基準，國債風險變化將引發連鎖反應，相關金融產品及持有國債的金融機構將受到巨大沖擊。美國國債不僅是美國金融市場定價的基準，在美國金融市場利率形成中起基礎性的作用，而且美國國債市場乃至金融市場在全球處于中心位置。從而美國國債風險上升不僅會使美國國債資產面臨縮水，而且將對金融市場定價產生影響，債券衍生產品將受到巨大沖擊，金融市場信貸由于杠桿作用可能出現急劇萎縮，全球經濟可能遭受負面影響，全球系統性風險將大幅升級。

　　美國債務風險所引發的潛在影響遠遠高于美國政府關門事件，預示國際社會應積極防范由此產生的系統性風險。當然，美債風險升級對美國并無益處，不僅影響其國內經濟，更會危及其在全球的地位及美元霸權，所以美國政府對于債務上限的問題應該會持慎重態度。

　　觀察以前的歷史，美國兩黨通常不會在關系國家利益的債務上限問題上互不妥協，關鍵時刻提升債務上限是常態。美國聯邦政府在1917年的第二次自由債券法案（the Second Liberty Bond Act）中規定對國債實施法定上限管理，在此之前，美國債務每次債務發行都必須經過國會批準。

　　為了應對第一次世界大戰美國政府靈活的融資需求，美國推出上述立法滿足政府的融資需求，但債券總額必須由國會審定。自1939年以來，美國國會共提高債務上限已經達到90次左右。但根據以往的經驗，債務上限談判盡管可能呈現僵持的現象，也可能出現像2011年7月底的危急情形，但在最后時刻預計將以妥協告終。

　　當然，財政債務上限之爭難免對經濟社會形成一定影響，本質上卻反映了美國財政具有內在的整頓修復機制，揭示美國針對當前較高的財政債務問題所體現出的較強的糾錯能力。整體來看，美國短期內出現違約的概率不大，而且美國國債當前仍然屬于“AA+”的較高信用等級，歐債危機爆發從一個側面提升美國國債的相對競爭力，但美國債務上限之爭具有向市場傳遞美國債務較高的信息功能。

　　長期來看，美國主權債務風險可能繼續上升。美國財政不可避免面臨“嬰兒潮”一代對社保依賴度逐步增大的全新壓力。評論人士用“銀發海嘯”形容這一結構性因素對美國財政未來沖擊，雖不無夸張但也有幾分道理。

　　奧巴馬醫改的巨大爭議也顯示醫療保險制約美國長期財政收支矛盾的復雜性，未來醫療保險及醫療救助支出剛性增長將制約財政收支困境的改善。美國財政債務困境的緩解本質上必須訴諸于經濟增長或者債務貨幣化，但債務貨幣化要求美聯儲提供透支資金，由此帶來的通貨膨脹壓力將考驗美國選民的忍耐度。總體來看，金融短痛，財政長考，這是對美國財政債務風險的基本判斷，世界各國特別是持有較高美國國債的中國等國必須防范美國長期債務風險。

　　三、美國政府關門事件的啟示

　　美國擁有高度發達和成熟的金融市場體系，美國政府關門事件表面上是兩黨出現政治分歧的結果，實質上體現了美國財政債務等深層次風險。美債風險升級引發外界對超級強國的信用擔憂，也對美元主導的國際貨幣體系構成負面影響。

　　美債風險升級的防范已經受到社會各界的普遍關注。美債風險升級既與金融危機導致赤字債務飆升的外生沖擊因素有關，又與特定財經制度安排存在深層次聯系。美國主權債務風險暴露了先進發達核心大國的新問題，世界各國既應充分認識美國主權債務風險的挑戰，也應抓住潛在的機遇。

　　一是重視政府市場關系的界定，穩步推進體制機制改革。本次美國政府關門事件引發外界關注，但實際影響不是很大，民眾生活并沒有因此受到巨大沖擊，經濟依然保持增長態勢，體現了美國政府與市場關系的清晰界定，政府定位于提供“國防、安全”等公共服務，市場能夠高效完成的最大限度由其自我實現，政府能夠在財政整頓等關鍵問題上進行爭論并糾錯修正而對經濟發展沒有產生重大的負面影響。

　　世界各國可以借鑒美國等發達國家的成功經驗，清晰定位政府與市場的關系，市場能夠完成的政府應穩步退出，政府只定位于市場失靈的領域。美國此次政府關門事件盡管向外界釋放了美國兩黨爭執可能引發的低效率問題，但也展示了其政府與市場關系的明晰，值得各國研究借鑒。

　　二是汲取美國財經制度缺陷的教訓，注重構建可持續的公共財政體制，避免重蹈覆轍。社會保障支出剛性增長是挑戰美國公共財政可持續性的重要因素，而缺乏完善的財經制度則加速財政收支矛盾不斷激化。目前世界不少國家遵循的是《馬約》規定的赤字率3%、債務率60%的財經紀律標準。

　　《馬約》的具體參考值可以探討，但這種約束財經紀律的方式卻值得長期實行，因為當前陷入危機的國家都違背了《馬約》的要求。同時，醫療保障、養老保險等社會保障是民生重要內容，未來將逐步發展為公共財政的主體內容，但人口老齡化、技術進步引發的醫療成本上升等因素都將造成社會保障支出剛性增長，必須注重相關制度的建設優化，以避免社會保障對公共財政可持續性的負面影響。

　　三是穩步推動國際經濟秩序調整優化，防范美國債務問題等系統性風險。危機以來中國等新興經濟體地位逆勢上升，世界經濟格局加速變革，中國應重視參與G20等國際治理平臺，探尋危機防范及解決之道，并以此推動國際經濟秩序穩步調整。

　　新千年來尤其是金融危機以來中國對全球經濟的增量貢獻持續提升，世界經濟格局變化凸顯中國因素。中國應秉承積極開放大國心態，完善開放宏觀架構，加強國際協調合作，防范債務風險升級溢出效應，穩步推動國際貨幣體系、國際貿易投資及國際治理平臺等方面的創新優化，推動外匯儲備管理機制創新。

　　(本文作者介紹：中共中央黨校國際戰略研究所世界經濟室副主任、教授。)