意見領袖 | 劉曉春

　　最近，村鎮銀行出現了一些風險事件，也引發了對“村鎮銀行”這一類別銀行的發展現狀、方向的很多疑問。

　　本期對話，上海交通大學中國金融研究院研究分析師肖蕾邀請上海交通大學中國金融研究院副院長劉曉春就村鎮銀行的歷史、發展過程中出現的問題、監管思路，以及未來發展方向做出詳細解讀。

　　肖蕾：首先想請您介紹一下村鎮銀行的歷史。據我所知，村鎮銀行在我國這么多種類銀行當中，歷史并不算很長。如果我們以原銀監會發布的《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》提出在六個省（區）農村地區設立村鎮銀行試點為起點的話，也就是2006年末，到現在也只有16年時間。您是如何理解村鎮銀行的歷史和背景的呢？

　　劉曉春：在我們國家整個銀行體系中，村鎮銀行還有后面出現的民營銀行，可以說是歷史最短的，只有十多年時間。當初是為了支持“新農村”建設以及扶持農村中小企業和農戶，提出是不是應該有專門的金融機構去支持，這是設立村鎮銀行的背景。

　　其實我當時就有一個感覺，設立村鎮銀行的邏輯并不很順，或者比較牽強。原來我們就有農村信用社，改革開放以后，原來農村信用社的定位就是為“農業、農民、農村”服務，為社員之間融通資金服務。但隨著改革開放之后經濟發展，關于農村信用社的改革究竟是堅持所謂“三性”（組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性）為農村服務，還是應該走向商業化——始終是有爭論的。

　　于是在爭論中，發展就一直在兩邊搖擺。在這種搖擺中，原來的信用社變成了縣聯社，縣聯社變成了農商行，甚至許多聯社并在一起變成大的農商行。最近有些地方還要把全省的農商行并在一起，變成一個大的省級農商行。

　　這個過程中，農信社從最初直接為農民、農業服務，慢慢開始不斷往“上”走——離開了農村，離開了農民，導致大家覺得在新農村建設中似乎沒有金融機構在為農民、農村、小微企業服務，于是開始有聲音要求成立新的村鎮小銀行進行服務。

　　但我們可能沒有去仔細研究：為什么當初農村信用社會脫離農村？如果不想清楚這一點，農村信用社或者農商行到底怎么改革，還是沒有一個明確方向。比如一方面要求農商行不能離開縣，必須以縣級為法人單位，但同時又要成立新的村鎮銀行來為農村服務，這里本身就有一個矛盾。

　　還有一個認知上的矛盾：似乎只有小銀行才能為小企業、個人提供服務，大銀行是不會的，所以要成立村鎮銀行。但是在成立村鎮銀行的時候，監管還是注意到了一些問題。金融有它的特殊性，所以在成立村鎮銀行的時候，往往要求現有銀行作為發起單位，然后引進其他資本，包括民間資本。

　　肖蕾：剛才您提到一點，也是大家對銀行認知上的一個誤區——認為“大銀行”是不服務中小企業或者“大銀行”不在乎中小企業，這個認知可能始自2008年金融危機，也可能是銀行發展壯大過程中出現的一些行為讓大家有了根深蒂固的印象，好像大銀行天然就不會服務中小企業。就算小銀行成立之初的目標是服務于小的實體或者農村，它依然會發展壯大或者產生更大“欲求”，一旦變成大銀行，可能又會遇到同樣的悖論。

　　村鎮銀行成立的初衷還是很明確的：聚焦在小的村鎮。因此設立的門檻也非常低：在縣、市注冊，注冊資本不得低于人民幣300萬元；而在鄉、鎮設立，資本金只要100萬元。而且對所有社會資本和金融機構都放開。如果對比后來民營銀行設立動輒數億元的標準，村鎮銀行的門檻簡直太低了。

　　可能正是因為設立門檻如此之低，它的發展速度也非常驚人，基本上三年之內全國數量就“破千”了。到2021年已經有1600多家村鎮銀行，基本上覆蓋了全國所有省份。這不得不讓人思考村鎮銀行的本質，或者它天生的使命、天然的定位到底應該是什么？

　　劉曉春：問到點子上了。我們原來的農村信用社目標是很清楚的，因為它是“合作制”，也就意味著不應該是“商業化”的或者不應該以“盈利”為目標，而主要是為社員在經濟活動中產生的金融、融資需求服務。如果它能夠安于這樣的定位，可能就不會有后面出現的這些問題。

　　但是，我們正好又處在這樣一個歷史階段——經濟快速增長，經濟結構也在快速變化。如果所有的農村信用社都拘泥于原來的定位，可能也沒辦法發展。比如，發達省份的鄉鎮企業發展商品經濟，原來社員小家庭農業幾乎是掙不到錢的；同時，信用社本身的經營模式也導致它不可能迅速擴大，便跟不上經濟發展速度。

　　我們再換一個角度，從經營或者管理信用社的員工角度來看——原來“農信社”和“農行”之間，雖然是兩個所有制、兩個法人，但是它們之間是“管理”和“被管理”的關系。所以有的時候，干部會有一個通道，好的信用社主任、業務骨干可能就會進入到農行國有體制。

　　如果我們不講信用社本身，只從個人角度來看，肯定是“人往高處走”。他/她會希望自己的身份能夠變成“國有機構”員工，信用社主任也希望能夠變成農行員工，比如原來縣支行的股長能夠當上農行副行長、行長。但如果沒有這樣的“上升通道”，農信社的管理者當然希望把銀行“搞大”，不會滿足于只是一個小信用社的獨立法人，這樣個人才有發展。所以不管是經濟本身發展，還是個人職業發展角度，都有“做大”的動機。

　　在改革開放過程中，我們沒有其他機制、法規等來限定信用社只能做成什么樣。同時，“改革開放”就是要突破思想束縛，信用社也不一定非要“合作化”，不一定只能為農民、農業服務，也應該能夠“進城”，所以信用社資金到底是只能用在農村還是可以“進城”也是一直有爭論的。在這個過程中，信用社就搖搖晃晃地要“走出去”。

　　為什么做大后就不能服務小微？正因為幾十年經濟在發展，經濟結構也在變化。從銀行角度，其業務結構、客戶結構肯定也要隨經濟結構變化而變化。“變化”是指哪里好賺錢，就往哪里走；而從行長角度，不僅會選擇更賺錢、更好做的“大業務”，還在于這樣做對機構有利，對個人發展也更有利。從效益來講，做一筆“大項目”只要幾個人，幾個億貸款就下去了；而做小微貸款，每戶幾萬塊錢，幾十億業務目標要貸多少戶？需要多少員工？如果經濟發展速度、經濟結構變化沒有這么快，可能銀行就能沉下心，小微也能做起來，畢竟是有利潤的。但如果“大業務”有更好的選擇，一定還是往那個方向去。

　　肖蕾：如果從村鎮銀行的定位來看，開始確實是扎根于鄉村縣城的。監管對村鎮銀行的經營和業務范圍限制也比較嚴格，不允許跨區經營，也在一定程度上限制了過度發展的勢頭；貸款的主要投向也明確要服務于農戶或小微企業。這些限制似乎確保了村鎮銀行安心服務自己該服務的對象。如果它的定位如此清晰，限制又如此之多，為什么近些年來村鎮銀行的風險會抬升呢？

　　劉曉春：剛才講過，村鎮銀行本身的邏輯是比較牽強的，但因為一些專家研究用一種“推理”方式論證其合理性，也造成了一些社會輿論。對此監管部門還是清醒的，認識到這其中的矛盾，所以對它做了許多條件規定。現在村鎮銀行有1600多家，但其實在2015年左右就不再批準新的了。

　　然而，這里依然存在幾個問題：

　　第一，中國經過40年改革開放，所謂“農村地區”現在已經是“五花八門”。很多“農村”已經城市化、工業化了，如果我們用同一套標準設立村鎮銀行，本身是會有問題的。

　　第二，村鎮銀行和原來農信社不一樣。原來的農信社全部在鄉鎮以下、按行政區劃，只要有行政區劃就有信用社，不管當地人多人少，經濟總量有多少。但是現在設立的大多數村鎮銀行都在縣城，某種程度上是遠離農村的，又沒有或者少有分支機構。所以能不能真正服務到村鎮，實際上是有矛盾的。

　　第三，當大銀行、農商行體系和郵儲銀行都已經下沉時，網點角度看村鎮銀行并沒有填補任何“空白”。村鎮里已經有各大銀行、農商行網點，村鎮銀行還面臨其他銀行競爭。

　　還有一個問題。我有一個比較保守的觀點：作為銀行，放貸款是需要有存款的。而我們成立村鎮銀行包括民營銀行時，大家關注的都是怎么能夠“放貸款”。比如，成立民營銀行是因為民營企業融資難、融資貴；村鎮銀行也是因為農村農戶融資難、融資貴，這些都是“放貸款”的角度。但是，銀行需要有存款才能放貸款，而且并不是天然就有存款。老百姓信任你，才會有存款，不信任你是不會有存款的。所以，目前村鎮銀行也好，民營銀行也好，成立以后的一個最大問題就是存款沒有來源。一家新的銀行，老百姓對你不了解，尤其是周圍已經有各種熟悉的銀行，更不會到你這里去存款。村鎮銀行旁邊有農行、郵儲，還有農商行，大家首選幾乎不會是它。但沒有存款就很難去發展，盈利能力也很小。

　　村鎮銀行雖然小，但是五臟俱全，基本必需的成本都有。比如科技、數字化成本，很多都是母行承擔掉。所以在當前經濟條件下，村鎮銀行確實有一個“必要性”和未來生存發展方向的疑問。

　　肖蕾：這幾十年來經濟發展一直處于高速發展狀態，像制造業、工業、貿易、房地產等往往是在大城市或者大行業中發生。這些經濟類別發展迅速，銀行也天然會想去服務這些行業。

　　直到最近幾年，經濟增速放緩，整個經濟結構也開始關注到消費或者居民層面。同時原來的“大項目”由于各種情況，發展放緩甚至停滯，對于信用的需求也慢慢消失。在這種情況下，所有銀行都在“下沉”。

　　我認識到“村鎮銀行”這個詞還是當年在外資銀行工作時。外資銀行在國內發展網店其實非常難，于是也曾經紛紛把目光投向村鎮銀行，因為設立標準低。但這幾年來，村鎮銀行幾乎都沒有什么發展。與此同時，不管是大型銀行、中小型銀行、農商行，大家全都在“下沉”而且是加速下沉，下沉到縣城、村鎮、每一個人。幾乎所有機構都對村鎮銀行進行降維打擊，它幾乎沒有抵抗能力。

　　還有數據顯示：截止到去年年底，全國農村商業銀行1596家，農村信用社577家，兩個加起來2000多家，已經超過村鎮銀行了。而且服務對象和定位幾乎一模一樣，但農信社歷史更悠久、根基更深。所有這一切，確實指向村鎮銀行存在的必要性。

　　對于村鎮銀行自己，既然設立了，肯定要發展，但是又沒辦法跟其他大行競爭。怎么辦？只能更下沉，或者去做一些風險更高的業務。無論怎么做，風險似乎都會抬升。但與此同時，資本金又這么低，承受風險的能力也沒有辦法跟其他銀行比較。

　　劉曉春：這里還有一個問題，專家們可能也要關注到。按照我的體會，村鎮銀行這樣的小區域銀行，其生存環境需要一個人口流動不太大、相對比較傳統的社會環境，而且當地經濟本身也需要是區塊化或者區域化的。

　　小銀行如果在熟人社會或相對小的區域經營，所謂“下沉”、做深做透是有存在價值的。但問題是中國社會經過30-40年的改革開放以后，已經變成了一個流動性非常大的社會。不要說城市，即使是農村，也有“農民工”這么一個概念，我們的農民工也是滿世界跑的。所以從人的角度本身就打破了“地域”概念，同時我國整個經濟也已經融入到全球化當中，經濟交往都不是“區塊化”的。

　　在這種情況下，作為一家微型銀行機構，服務能力是不能夠適應經濟環境和人口環境的。不僅國內，在香港地區，原來的傳統本地銀行也早已慢慢衰落，原因在于香港原來的老社區差不多都已經消失了；美國的社區小銀行數量也在不斷減少，原因也是這類銀行已經失去服務對象和服務環境。

　　所以不是說銀行一定要從“小”做到“大”，或者只為“小”服務。問題是現在的“小企業”也都是在為“大產業”服務，是大產業當中一個環節，小銀行也不一定能滿足小企業的需求。

　　肖蕾：這里還有一個悖論：如果人口流動那么大，我們不是可以用手機銀行、互聯網銀行來服務嗎？但是問題又來了：建立互聯網、手機銀行的基礎設施也需要投入成本，但是小銀行是投不動的；哪怕投進去了，就服務幾個客戶，成本收益比是不匹配的。

　　您剛才提到美國的社區銀行，我們的村鎮銀行模式是否很難找到可以對標的國家？

　　劉曉春：日本的農林中央金庫，下面的機構相當于我們的農信社；法國的農業信貸銀行，其實和我們也差不多——上面一家農業信貸銀行，下面是合作機構。但是農業信貸銀行相當于一家商業銀行，和下面的合作機構是有分工的，業務上井水不犯河水，這是法律體系規定下來的；德國也有類似機構，但是不叫“信用社”，是相對更有一點合作性質的中小銀行服務中小企業，和德銀這些商業銀行或者股份制銀行是分開來的，也是用法律體系分開的。加上服務對象一直是以工業為主的中小企業，所以一直維持得非常好，非常穩定。

　　肖蕾：看來首先必須要和整個國家經濟發展結構邏輯相適應，其次是自己服務的環境、社區需求也要自洽，才是一個好的服務體系。

　　像東南亞一些國家，比如泰國，也是農業產業、農村面積非常大的國家，但因為泰國的大型商業銀行“下沉”得實在太徹底了，以至于幾乎整個國家所有角落都是這些大銀行集團的分支機構服務。這樣的體系會更好管理、結構不復雜，也有集團抗風險能力。

　　美國的社區銀行們也經歷大量并購過程，過去30年間減少了一半，也面臨如何把“傳統”和“現代”結合好這個難題。從這些國家情況看，只要經濟增長和結構發生變化，銀行的經營都是會遇到問題的。

　　劉曉春：這是一個思考方式的問題。比如經濟結構變化了，社會信息化數字化，我們確實要去扶持小微企業發展。但是在數字經濟、人口高頻率流動的條件下，還用30年前的方式去支持小微企業發展，是不合理的。

　　再進一步，支持小微企業，我們是要用專門機構繼續解決“融資難”，還是相應引導政策，使得現有大機構去服務小微企業？我個人體會，今后小銀行機構的生存環境會越來越差，不是說完全沒有機會，但是像現在這個數量級別的小銀行，生存機會是不多的。所以能不能用其他一些政策，包括其他國家的“政府中小企業信貸”模式，或者有一些專門管理機構/擔保機構，通過這些機制來解決中小企業融資問題，而不是一定去成立專門機構來解決，這可能也是另外一種思路的選擇。

　　肖蕾：您給了一個很好的思路，我們在討論村鎮銀行未來發展方向甚至是農村金融發展方向時，可能還要再上升一個層面。從服務整個農村金融或者中小企業的層面上，探索整體的服務方式可不可以有一些思路轉變？如果還局限于“用小銀行來服務小個體”的框架，可能會限制很多想象空間。比如是不是用一個“集團化”的服務方式會更“有底氣”一些？比如設立一個“村鎮銀行集團”。因為集團整體實力強，管理風險能力比較強，也有預算可以做數字化創新，服務各個村鎮。

　　劉曉春：我覺得這可能是一個比較好的方案，因為村鎮是相對特殊的領域，某種程度上是不能完全商業化的。

　　目前世界上很多國家都會在此領域設立一些扶持政策。我們要探討的是如何讓大集團“愿意”去做，比如稅收優惠、此類業務的央行再貸款利率優惠甚至補貼，這樣它就會沉下心來，自然會去做好。

　　同時，社會上還要有一些清醒的認識：中小企業、村鎮、農戶等對融資的需求是不是那么必然？在現在的經濟環境中，純粹的“一家一戶”農業貸款的情況是不多的。如果種了幾十年地，每年買種子還需要貸款，那肯定這個地沒種好，要么就是這塊地根本就不夠吃。只有農戶“多種經營”的時候，比如做民俗或者一些小加工業，才可能需要一些臨時性貸款。但是這一類農民究竟還有多少？很多農村根本已經城市化，服務對象實際上已經是小微企業，而不是農民了。

　　另外，很多小企業資金緊張，是因為被大企業、政府拖欠應收款太多。如果這些不合理的應收款問題都要用貸款去補，是不是合理？這恐怕是我們要去考慮的。

　　肖蕾：您總結幾點都非常重要。看來還是要真正“下沉”，只有下沉到真正的“需求”才是好的下沉。現在的“下沉”還都是一種業務擴張的方式，并沒有真正下沉到需要被服務的群體。

　　另外，我覺得您剛才提到的“激勵”也是和當下金融發展的“主題”——ESG相契合的。一提到ESG，大家都覺得是“減碳”或者和環境相關，但ESG還包括“Social Responsibility”（社會責任）。小微、普惠、村鎮金融其實都可以被包括在“社會責任”中。如何把過去幾十年來“唯利是圖”“以利潤最大化”為唯一目標的金融經營思維，轉變到以整個社會和諧、共同發展的思維上，轉變到“Social Responsibility”上，我覺得才是一個終極解決方案。

　　（文章源發于：高金智庫SAIF ThinkTank）

　　(本文作者介紹：上海新金融研究院副院長、上海金融數字化研究中心主任)