文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄機構 四十人論壇

　　12月23日，《土地管理法修正案（草案）》提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議，以推動農村土地制度改革依法進行。此次政策調整意味著我國非農建設用地將不再“必須國有”：符合規定的集體經營性建設用地可以不用經過征收為國家所有，直接進入建設用地市場。

　　12月23日，《土地管理法修正案（草案）》提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議，以推動農村土地制度改革依法進行。

　　此次草案主要修改完善了土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度、強化耕地尤其是永久基本農田保護等內容。為了破解集體經營性建設用地入市的法律障礙，草案重點修改了這些內容：

　　第一，刪去了現行土地管理法中關于從事非農建設使用土地的，必須使用國有建設用地，或者征為國有建設用地的有關規定；

　　第二，對土地利用總體規劃確定為商業、工業等經營性用途、并依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位和個人使用；

　　第三，現行城市房地產管理法中關于城市規劃區內的集體土地必須先征為國有建設用地才能出讓的規定，增加一句“法律另有規定的除外”以銜接土地管理法修改，掃清集體經營性建設用地入市的法律障礙。

　　此次政策調整意味著我國非農建設用地將不再“必須國有”：符合規定的集體經營性建設用地可以不用經過征收為國家所有，直接進入建設用地市場。

　　中證網援引專業人士指出，“非農建設用地不再必須國有”是對十八屆三中全會決議的落實。十八屆三中全會中決議中曾專有提及：建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

　　一、

　　這三處修改的具體政策涵義是什么？

　　易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進對CF40表示，這三處修改是一個最直接的導向：以往農村集體建設用地進入土地市場，都要征收轉變成國有用地，然后再招拍掛入市。現在取消征收環節，也就是說集體經營性建設用地也可以跟國有土地同權，是可以直接入市的。

　　此次政策刪改的關鍵是明確“經營性用途”這五個字的概念。實際上，建設用地主要包括經營性用途、居住類用途、公益類用途這三種。換而言之，這次改革的建設用地只是其中的一部分，即經營性用途。居住類用途是不涉及的，包括宅基地、小產權房用地都和此次政策沒有關系。另外農村還有一種土地，叫農業用地或耕地，包括林地等都是類似的，這些既不屬于經營性用地，也不屬于建設用地，本身也和此次政策沒有關系。

　　二、

　　對房地產市場走向有什么影響？

　　嚴躍進表示，此次政策調整對房地產市場影響很大，尤其是對經濟發展較好的一些農村來說。“過去這塊土地是不能隨意觸碰的，現在政策稍微寬松，對房地產市場肯定是利好。”

　　具體而言，政策有助于抑制房價上漲的態勢：

　　第一，業內人士認為，此次修法實際上是對農村集體建設用地入市的一個政策放松，體現了用地制度的變革和創新，預計將為后續租賃市場的改革提供更為充足的用地，而隨著租賃住房建設的大量供給，房價上漲的態勢將得到對沖。

　　第二，直接出讓的規定也使得征地的成本和環節減少，這是利好降低土地的基準價格的。

　　第三，此類土地后續用途很大一部分是用于租賃用房建設的，這將利好對高房價的對沖。

　　市場方面關注的另一個問題是，未來是否有可能將入市范圍擴大至住宅類土地。

　　有研究表示，入市的集體土地區位條件越好，其對國有土地的替代程度就越高。換言之，區位較好的集體建設用地的入市規模越大，反映出集體建設用地與國有建設用地的競爭越激烈，市場機制和收益調節機制越完善。如果沒有較為完善的市場機制和收益調節機制，政府難以放棄住宅用地和商業用地的高額收益，這也是在目前的探索階段集體經營性建設用地大多不允許用于建設住宅的原因。

　　三、

　　政策調整會否導致新的社會矛盾出現

　　比如小產權房的糾紛？

　　對于集體建設用地的概念，此次政策明確提到了兩點：

　　第一是主要是工業用途和商業用途，這可以擴展為共有用途、狹義上的商業用途、辦公用途等，而居住用途沒有提。實際上無論是銷售類型的商品房還是小產權房，本質上都是居住的概念，所以該政策和小產權關系不大。

　　第二，小產權本身并非經營用途，即便存在各類出租的概念，本身也是違法的。換而言之，此次調整后，小產權房的政策依然是嚴厲的。

　　四、

　　如何評價此前集體土地入市試點的效果？

　　哪些細節需要明確？

　　相較于國有建設用地市場，集體建設用地市場還處于較為初級的發育階段，不論是在市場規模還是市場機制上都和國有建設市場存在較大差距。

　　有研究報告建議，在當前的市場環境下，應積極加強制度供給，在各地實踐經驗和目前試點成果的基礎上逐步完善集體建設用地市場的市場機制和收益分配機制，主動培育集體建設用地市場，通過構建統一的城鄉建設用地市場，優化土地供給結構、盤活集體資產、助力脫貧攻堅和鄉村振興。

　　其中，集體土地所有權主體需要進一步明確。一般來講，農村集體土地所有權主體，指鄉、村或組農民集體經濟組織，無論哪一級農民集體經濟組織，都屬于集體所有制企業。目前我國關于農村集體土地所有權主體即農民集體經濟組織的法律還屬空白，人們對集體土地所有權主體的認識存在較大分歧。具體執行時，集體土地歸鄉鎮農民經濟組織所有，或歸村農民集體經濟組織所有，或歸組農民集體經濟組織所有，或歸村內的其它農民集體經濟組織所有等，都有待明確。

　　此外，耕地紅線問題也需警惕。嚴躍進對CF40表示，這兩年用作居住、建設、其他生產經營用地都在增加，耕地往往會受到侵占。所以任何改革，都要以耕地的紅線為基準，不應該隨意調整用作耕地的土地，在具體操作中也要防范耕地被挪作他用。

　　嚴躍進認為，目前的集體土地入市試點都是些人口流動較快、人口規模較大的城市，所以后續的改革方向也比較清晰：房價上漲過快、人口流動過大的一些城市可以積極改革。除了全國13個城市以外，其他地方也可以有這些內容。包括貴陽、昆明、濟南、太原這種省會城市，集體建設用地改革現在還沒有推進，后續也可以納入這種改革之中。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)