文/新浪財經意見領袖（微信公眾號kopleader）專欄作家 周天勇

　　新華社12月23日消息，23日提請全國人大常委會審議的土地管理法、城市房地產管理法修正案草案，刪去了現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定；對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。現行城市房地產管理法關于城市規劃區內的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規定，新增加一句“法律另有規定的除外”，以銜接土地管理法修改，掃清集體經營性建設用地入市的法律障礙。

　　在業內看來，上述修正案草案的有關內容是積極探索和推動農村土地改革的最重要理論成果和法治成果，也無異于給農村土地改革下了一場“及時雨”，讓全體農民和全社會各界對農村土改充滿了期待，并有可能及時分享改革的紅利。

　　網友甲問：今年修訂土地管理法和城市房地產管理法，是否也是應對經濟增長下行的重大舉措之一。

　　答復：土地體制改革是穩國民經濟增長的形勢所需，也是最重大的舉措。

　　索洛模型是勞動力、土地、資本、技術各要素投入產出的增長模型。我們對未來中國經濟增長用索洛模型假設條件還原法的推算，如果不進行改革，有兩種基準自然的經濟增長速度，在未來的階段中，國民經濟增長速度都可能很快下降到4%，甚至更低，我們人均GDP現在8600美元，目前高收入國家門檻12500美元左右，前多年門檻線是年增長2.8%左右。由于前20年人口自然增長處于一個從1%下降到0.5%的大拐彎處，國民經濟增長速度下行的壓力較大。在2035年前，進入高收入國家行列，還是存在著不確定性和風險。

　　但是，中國未來經濟發展的諸多優勢和條件還在。關鍵在于各項體制改革和有關發展戰略的選擇。由于主題，這里我們只談改革。一是國民收入在政府支出和企業資本間的錯配，如果分三年進行還原市場體制下政府適度宏觀稅負率改革，減稅56000億元，年均可能帶來0.42個百分點左右的增長潛能。這項改革雖然時間較短，獲得的增長潛能也不大。但是，是必須要做的最緊迫的改革，否則企業因破產停業，會越來越少。二是人口和勞動力流動由于戶籍、公共服務、居住成本、農業農村退出方面的障礙，勞動力要素錯配，如果對這引起體制進行市場經濟還原人口要素自由流動的改革，最高的年份獲得增長潛能0.8個百分點，先高后低，平均未來10年，獲得的增長潛能年均只有0.35個百分點左右，主要是人口少子化、經濟主力人口收縮和老齡化對未來經濟增長的影響，比想象的要嚴峻；這和我們先前猜測的這項改革可能在未來獲得1.5個百分點左右增長潛能出入較大。三是土地和資金要素在國有企業和民營企業中錯配，如果進行假設條件還原，即要素競爭性供給體制改革，年平均可帶來0.4到0.6個百分點的增長潛能。由于減稅獲得增長潛能只有三年時間，余下國有企業與民營企業要素配置體制改革，獲得的增長潛能平均不足以1到1.5個百分點。以這些改革來支撐未來5%到7%的中高速增長，基本上不可能。

　　我們在計算中發現，中國國民經濟索洛投入產出模型中最大的一個不滿足“一切要素由競爭性市場配置”假設條件的是土地要素。農村土地要素不能市場交易，城鎮企業占有的土地也不能由法人交易，城市建設用地由政府征收，再由行政寡頭壟斷的市場進行配置。這樣規模巨大的土地要素，因不能交易而在農村沒有價值，在城鎮中也大量企事業中的劃撥土地沒有價值。既沒有進入索洛模型的資本K中，也形成了價值隱匿的生活資料和生產資料，沒有計入GDP。

　　于是我們對土地要素進行市場經濟假設條件還原測算，如果也進行土地如勞動力和資金一樣，也應當由市場交易配置這樣的體制改革，中國未來獲得增長潛能的程度得到非常樂觀的改善。近照2017年價格估算，農村各類再利用土地價值473萬億元，城鎮和其他各類現利用土地價值222萬億元。目前，由政府行政寡頭壟斷市場交易的土地也就幾百萬畝，2017年出讓金就高達52200億元，這是要計入GDP的，占當年GDP的6.3%。

　　我們以土地體制向市場經濟要求還原改革，將國有企業中劃撥和低價土地，其改革形成的潛能計入了國有企業與民營企業要素配置改革中。只計算農村土地體制改革，一是可以交易，二是農民可以以地為本折資創業投資，不同的交易率，以及創業率進入資本，比如，按照2017年農村土地總價格，農村中473萬億資產交易1%，農民就會有4.73萬億元的交易收入，比如農村中土地可以作價為本創業進入資本，如果1%進入資本K，保守估計農村產業資本生產率為15%，貢獻的GDP就有7100億元。根據交易率和創業率的不同，可帶來2到4個百分點的增長潛能。

　　這樣從索洛模型假設條件還原法測算，也就是用土地要素市場經濟體制還原改革，形成未來中國經濟增長潛能的60%到70%之間。從這個結論看，沒有土地要素配置市場化體制的深化改革，就不可能穩定住中國經濟增長的下行，更不可能有未來中國經濟中高速度的增長。

　　我們關于用大力度改革推動國民經濟中高速增長的一些建議，也在今年通過各種渠道，進行了上報。

　　網友乙問：除了穩定增長以外，此次土地管理法、城市房地產管理法修正案草案有關內容的修改，還有一些什么原因？

　　答復：延續幾十年的征地制度存在一些不可避免的問題。

　　首先，地方政府建立的收地和賣地的機制，形成了行政寡頭壟斷，而非競爭性的市場。這樣，地方政府不是按照市場價值補償農民，而是要以比市場價值低得多的水平補償農民。比如，給農民每畝被征用的耕地，只有10萬元，最早只有幾千元。而土地有償轉讓后，地方政府賣地總收入高達36.6萬億元。農民分得的，不到5%。

　　其次，行政寡頭壟斷土地市場把地價推高，最終導致了城鎮的高房價。這些年土地市場并沒有形成供給和需求競爭性的市場，相反形成了一個漲價機制。這幾十年，地方政府把地價推得越高，地方財政收入越高，而這和中央對房價的宏觀調控政策是相矛盾的。

　　再次，與日本、韓國和中國臺灣省農民有務農收入、務工收入、財產性收入和以地為本創業收入相比，我們農民少了土地財產性收入和以地為本創業投資收入。2017年，農村常住居民人均可支配收入13400元，城鎮非戶籍居民（包括農民工）人均可支配收入22500元，而城鎮戶籍居民人均可支配收入為41100元。差距如此之大，主要還是因農民沒有土地財產性收入和以地為本創業投資收入所致。

　　城鎮中房價較高，以及農民沒有土地財產性收入和以地為本的創業投資收入，使居民收入，以及消費占GDP的比例，都發生了25%到20%的偏差，使國民經濟有支付能力的消費需求不足，消費不能平均生產，消費需求不能平衡制造品供給，2017年產能過剩8萬多億元。

　　第四，社會資金不能夠進入農村，農村的儲蓄資金通過信用社和銀行等機構流向城鎮。從多年數據的觀察，全社會固定資產投資，每年農村住宅建設和農業等投資，只占全部投資的5%，95%的投資流入了城鎮。農村各類土地，由于不能交易，銀行基本上不予抵押貸款，信貸資金雖然中央多年呼吁，也進入不了農村和農村；而由于不能夠交易，農村各類土地沒有價值，是僵尸資產，從投資上看，是風險極高的垃圾類資金。為什么麗江商鋪客棧、一些地方畫家村等一些土地長期租用（實際上是購買）的，最后都投資損失慘重，就是因為法律上限制農村集體土地交易。因此，無論是去農村購買土地辦農場，還是投資于農村的服務業和加工業，都是風險極大的投資。這種體制下，城鎮中的社會資金，以 及信貸資金，無論怎樣高調號召，都不可能進入農村和農業。

　　如不進行改革，問題會越積越多。因此，目前的這種土地體制，也已經到了不得不改革的地步了。

　　網友丙問：如果將過去的土地體制改革，擔心是不是否定了社會主義？具體應當怎樣進行改革？

　　回答：按照社會主義市場經濟體制深化改革。

　　目前勞動力要素、資本要素、技術要素都在配置中由市場交易來決定，但是唯有土地要素不能由市場配置。市場對資源分配起決定性作用，在土地領域不起作用，這是一種市場經濟體制的扭曲。這根本就不是中國社會主義市場經濟體制。十七屆三中全會、十八大以及十八屆三中全會，都表示城鄉土地要同地同權同價統一入市，形成統一的城鄉土地市場。此次修改也只不過是對上述三個會議提出土地市場體制改革的落實，特別是對十八屆三中全會資源分配由市場起決定性作用改革的落實。

　　目前農村耕地和宅地三權分置改革等，是第一步土地體制改革的進展，有著重大的意義。從要素配置市場決定配置看，還需要進一步進行深入的地改革：為了使所有制結構能夠順利運轉，運轉成本較小，效率較高，所有制結構設置進一步簡單化。硬化土地財產使用權，所有的土地除了最終所有權為國有和集體所有外，都簡化為土地使用財產權的交易、出租、抵押、入股和繼承。

　　具體農村土地的進一步深化改革來說，土地國有和集體所有不變，明晰自然人和法人土地使用財產權；自然人和法人財產擁有的土地，可以有交易、出租、入股、抵押、繼承等權利；根據不同用地性質的土地，使用年期，農民耕地、草原、林地、園地等999年，居民住宅用地500年，企業經營用地300年，行政社團事業公共和公益用地150年；政府對土地進行用途管制和規劃管理；土地交易收入，由政府與土地財產使用權交易者間進行分配。這是一種既體現走社會主義道路，可以不動或者不大動憲法，又體現土地作為經濟和生產要素由市場配置的市場經濟要求。

　　網友丁問：如果此次有關內容的修改在人大獲得通過，需要具體深一些什么體制，是否有需要注意防范或者規避的地方？

　　首先，緊接著要堅決改革目前政府行政寡頭壟斷的土地交易市場。地方政府先收上集體土地來，再在行政寡頭壟斷的土地市場上，出讓給用地者，還是推高地價，然后再分配給集體。不能形成你的地，由政府來賣這種體制。否則，很可能形成地方政府拿走一部分，集體收入部分中，鄉鎮政府再拿走一部分，村集體提留，甚至是村委會的再私分一部分，到農民手中所剩無幾。應當由擁有土地使用財產權的法人和自然人，在符合規劃和用途管制的前提下，自主交易；建立城鄉統一競爭性的市場，一個撮合的平臺，想要購買和出售土地的人均進行統一登記；在符合政府規劃和用途的條件后，供求雙方在平臺上自動撮合，由競爭性的市場來決定土地資源的配置；或者買賣雙方協議交易，政府監管價格水平。

　　其次，結合中國未來調水改土，擴大發展空間的戰略實施，改造未利用土地，再增加6億到8億耕地，增加0.8到1億畝園地，6000到8000萬畝建設用地，在此基礎上，徹底取消耕地紅線管理，以及建設用地指標管理，廢除土地資源和要素分配中的計劃經濟。

　　再次，通過農村耕地林地園地宅地等使用權歸農民，其他建設性土地資產股份化，建立土地資產產權民主制約機制，并加以法律規定，防止部分村長、村書記和村委把地私自賣了，村民都不知道。從目前農村打黑除惡的情況看，從法律上，以股份化的方式將土地界定給農民，是堅持農村集體經濟，防止部分村干部和村委小團體以地謀私利最有效的辦法。

　　第四，政府要對農民在市場交易土地的資格列負面清單，如有賭博、吸毒，沒有其他收入和住處，把宅基地賣了就沒有房子住了，在一無所有后會成為社會不穩定的因素。需要進行審查。沒有進入負面清單的農民，如在城鎮已經購買了住宅等業主，同時有的農村人在城市工作，或者有兩套宅基地想要出手土地，如果基層公務人員找個不符合的理由來索賄，就容易滋生腐敗。應當對未列入負面清單的農民，不得阻止其土地資產和股權的自主交易，防止權力尋租。

　　第五，土地市場開放以后，既要鼓勵資本下鄉，也要防止資本炒地。要小心資本低價拿地、高價倒賣，而不是進入農村第一、二和三產業。比如說，可能有的資本下鄉收了一大片的土地，但是它既不建農場、也不建工程，一直在那里閑著，囤地漲價，對于這樣的例子要出臺有明確的規定，予以抑制。防止資本把地價炒高，否則會導致農村的地價和租價上漲，導致成本過高，最后農村的農業、工業、商業都發展不起來。

　　第六，政府對不同地理位置、交通位置、公共基礎設施和服務投入、不同用途土地，以級差地價為準，設立不同梯級的增值或者所得稅收，不再實行對目前征地拆遷戶的講價談判補償體制，而是實行以市價交易和征稅的體制。既防止釘住要價，一夜暴富等問題，也要防止遠近不均的農民土地收入分配。

　　網友戊問：深化農村土地體制改革，這一步就完成了嗎，改革到位，會給我們未來的經濟帶來什么樣的前景？

　　集體土地不經過征用可以進入建設用地市場，只是改革的第一步。要將土地資源和要素配置體制改革成市場經濟所要求的，還有如上所述，有許多環節要配套和體系性的改革。

　　土地體制如果如上述設想進行改革，實際是解放戰爭和建國以來，適應現在的市場化、城市化、農業現代化的第三次土地體制改革。第一次是，將官僚地主集中的土地，平均分配給農民，使農民有其田；第二次是，改革開放后將集體耕地由農民承包使用，使農民有了土地的承包使用權。而這一次土地體制改革，從土地只是農民生產和生活資料，變成農民的資產財富和創業資本；從政府行政計劃分配土地要素，到市場決定分配土地要素；從農民沒有土地財產性收入和以地為本創業收入，到農民獲得土地財產性收入以能夠以地為本進行創業投資。使農民有其使用財產權、土地變成其資產和財富，使其可以以地提高收入和可以創業的土地體制。可以說，應該是中國革命戰爭以來，中國共產黨領導下，從事的偉大的第三次土地改革。

　　這樣的土地體制改革，將盤活城鄉土地要素，再調節城市企業事業中閑置浪費低效率使用土地；大量的城鄉土地可以作為資本投入國民經濟，鼓勵農民創業，以地為本，放開對農民農村經濟設施建設的種種限制，開辦農家樂餐館，客棧，小加油站，小商店商鋪，小農業加工廠，小旅游點等等，徹底放活農業農村，搞活農村經濟，釋放巨大的活力；農民可以以地為資本，與城市社會資金合資創業，使城鎮中的社會資金流入農村和農業；目前農村居民有兩套宅地的有15%，三套及以上的有3%，這些可以放開進行交易；即使是一套的，在旅游區，交通樞紐區，可以一層餐飲，居住一層，其他層客棧的方式，放開地權，吸引城市社會的合資；允許已經在建制鎮和縣城，以及其他城市中購買了住宅的農民和遷移人口，出售、入股、出租、抵押自己的原住宅、耕地、林地和園地等，使資金下鄉，盤活撂荒和閑置，甚至是破敗的宅院等土地。

　　前面已述，農村各類土地有473萬億元，僅僅1%交易，就會有4.73萬億元的支出和收入發生，僅僅1%的用來創業，就會有7100億的新增GDP收入。農民得益，政府收稅。為什么要非得管得農村和農業沒有活力，為什么不改革這樣的體制呢，為什么對這樣多盈的改革而有所不為呢？

　　2017年底中央經濟工作會議提出，深農村土地體制改革，就是開始第三次偉大土地改革的號角，讓我們齊心協力，把這一偉大土地改革，深化并進行到底。

　　(本文作者介紹：中共中央黨校國際戰略研究所副所長、研究員。公眾號天勇看經濟zhouty-tjj)