稅制：改革的最佳時機

http://whmsebhyy.com 2005年01月03日 16:13 《全球財經觀察》

　　新一輪稅制改革可能的擴張效應同稅收增長“直通“為財政支出的不適當膨脹比起來變得相對次要。利用稅收收入高增長為啟動新一輪稅制改革“買單”，就是一個同穩定的財政政策相協調的“正向調節”之舉

　　文| 高培勇(中國社科院財政與貿易經濟研究所副所長)

　　擬議中的新一輪稅制改革原則和內容，已經在《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第20條中做了系統闡述。

　　啟動新一輪稅制改革的必要性和重要性，也已為包括企業界、理論界和政府部門在內的方方面面所熟知，甚至在社會上形成了強烈企盼。然而，迄今為止，除了今年1月份推出了出口退稅機制的改革之外，其他的改革方案基本上處于按兵不動狀態。

　　歸結起來，制約新一輪稅制改革啟動的原因，原來主要是“收入震蕩”——擔心稅收收入因此而減少。近期，又增加了“逆向調節”——擔心已經過熱的固定資產投資因稅收減收而呈現更熱的勢頭。故而，如何且能否破解這兩大難題，是盡快啟動新一輪稅制改革的關鍵所在。

　　收入震蕩：相對次要的矛盾

　　擬議中的稅制改革方案無疑是以財政上的減收為代價的。而且，根據初步測算，僅僅增值稅和企業所得稅兩個稅種的改革，就要涉及2000億元上下的減收。如此規模的成本，在財政日子并不寬裕、方方面面亟待投入的條件下，自然會使人們變得格外謹慎。

　　問題是，因財政減收的擔憂而擱置擬議進行的稅制改革，終歸不是長久之事。指望財政的日子寬裕起來再實施企盼已久的稅制改革，不僅會使改革變得遙遙無期，而且，很可能永遠等不來那一天。

　　跳出“稅改→減收”的局限而放眼整個財政收支流程，可以發現兩件互為關聯的事情：一件是，從1994年開始，中國稅收始終處于高速增長的狀態。而且，增幅越來越大。持續10年的高增長，已經大大抬高了稅收基數盤子。2003年的稅收規模，是1993年的4.7倍。另一件是，伴隨著稅收的高增長，財政支出規模表現出更快、更猛的增長勢頭。10年間，財政支出的盤子已經在稅收高增長的支撐下迅速膨脹起來。2003年的支出規模，是1993年的5.7倍。也就是說，在過去的10年中，稅收增長和支出膨脹之間是一列幾乎沒有任何路障的“直通車”。

　　注意到上述的“10年經歷”，并將其同今年上半年的稅收收入形勢聯系起來，其可能的結果不免令人擔憂：照著這個勢頭走下去，最保守的估計，全年的稅收增長額將達到5000億元上下，甚至更高。其中，超預算增長的數額，起碼在3000億元以上。倘不對此做出特意的安排，以往的“直通車”情形將肯定再現。如果那樣的話，不僅會刺激財政支出規模的進一步膨脹，而且，隨著稅收增長額固化為各部門、各地區的支出基數，今后可能采取的調整、優化支出行動將因此變得更加艱難。

　　進一步看，持續了數年的中國稅收高增長，目前已經到了巔峰階段。在以往，我們一直用所謂“三因素”論來解釋導致高增長的原因——經濟增長、政策調整和加強征管。今年的情形雖有些變化——政策調整因素為物價上漲所替代了，但仍是三個因素支撐了稅收的增長勢頭。問題是，在三因素中，除了經濟增長尚可掌握之外，其余的兩個因素絕對是不可持續的。

　　且不說物價上漲具有周期性，單就加強征管而言，根據國家稅務總局的測算，從1994年實行現行稅制至今，它已提升了稅收實際征收率大約20個百分點。不過，稅收實際征收率的提升，終歸有個限度。由1994年的50%多一點提升至目前的70%上下，再往前走，它的空間已經變小，收益遞減規律肯定會產生作用。

　　既然目前正是稅收收入增幅最大的時期，既然新一輪稅制改革的核心制約因素就是可能因此減收，并且，倘不在此時做出相應安排，稅收高增長將肯定引發政府支出的不適當膨脹，那么，一個可行的選擇就是：抓住眼下的收入增長“旺季”，將超預算增長的稅收用于啟動新一輪稅制改革。

　　逆向調節：相對弱化的矛盾

　　按常理講，須付出減收成本的新一輪稅制改革方案的實施，其所產生的效應是擴張性的。實施它，特別是在目前這個當口兒實施它，顯然同加強宏觀調控的政策——特別是中性財政政策——初衷相背。

　　但是，一旦將稅制改革置于稅收高速增長的背景下，并且，從減稅和增支的效應比較中加以透視，得到的結論可能就有所不同了。

　　聯系前面的分析，如果不對稅收高增長形勢下的——尤其是2004年——財政收支做出特意的安排，在當前的各種體制性缺陷的作用下，數千億元的稅收增長額肯定會“直通”為財政支出的膨脹額，甚至“激活”本就旺盛、只是限于壓力而稍稍減緩的政府部門固定資產投資膨脹熱情。由此帶來的擴張性效應，恐怕是無論如何也回避不了的。

　　以減收為代價的新一輪稅制改革固然會產生擴張效應，但平衡預算的基本原理告訴我們，減稅和增支，都可帶來財政的擴張性效應。不過，兩相比較，后者的擴張效應肯定比前者來得大。而且，稅制改革所產生的稅制優化效應，又是我們終歸要致力追求的稅收制度境界。權衡利弊，孰輕孰重，其中的道理不言自明。

　　既然稅收高增長——特別是超預算的稅收增長——已經是既定的事實，不將其用于啟動稅制改革，它就會轉化為有關部門或地區的支出膨脹源泉，或者，為各部門、各地區的支出膨脹留下口實。

　　既然新一輪稅制改革的可能的擴張效應同稅收增長“直通”為財政支出的不適當膨脹比起來已經變得相對次要，那么，利用稅收高增長所帶來的收入增量為啟動新一輪稅制改革“買單”，就是一個同當前的宏觀調控政策相協調的勢在必行之舉。

　　完善稅制：完善市場經濟體制

　　回過頭來看一下中國26年來的改革歷程，還可發現，在整個經濟體制的改革中，稅制改革始終扮演著“開路先鋒”的角色：

　　改革初期，它曾通過減稅讓利為整體改革的啟動“鋪平道路”；改革中期，1994年的稅制改革又為進入制度創新階段的改革“搭建橋梁”。鑒于稅制改革歷來發揮的特殊作用，以新一輪稅制改革的啟動為旨在完善社會主義市場經濟體制的新一輪改革浪潮“鋪路搭橋”，顯然也是一個既十分適當又比較可行的選擇。

　　至此，可以得到的結論是：目前正是啟動新一輪稅制改革的最佳時機。新一輪稅制改革宜早不宜遲！

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