轉自：中國金融雜志

作者｜宣昌能「中國人民銀行黨委委員、副行長」

文章｜本文將刊登于《中國金融》2024年第24期

2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了新修訂的《反洗錢法》，習近平主席簽署第三十八號主席令，新《反洗錢法》將于2025年1月1日起實施。新《反洗錢法》是中央金融工作會議之后修訂出臺的第一部金融領域法律，是落實以習近平同志為核心的黨中央重大決策部署，推動金融重點領域、新興領域立法的重要成果；是落實黨的二十屆三中全會進一步全面深化改革要求，以制度建設為主線完善反洗錢工作體制機制的重要體現。新《反洗錢法》的頒布實施，標志著中國反洗錢事業發展進入了一個新的歷史階段，具有里程碑意義。

新法的頒布實施為進一步發揮反洗錢在國家治理中的作用奠定更為扎實的制度根基

習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十四次會議上明確指出，反洗錢是推進國家治理體系和治理能力現代化、維護經濟社會安全穩定的重要保障。新《反洗錢法》堅持守正創新，一方面對長期以來行之有效的制度進行了升級，修訂完善了反洗錢內部控制制度、客戶盡職調查、大額和可疑交易報告、客戶身份資料及交易記錄保存、反洗錢調查等基本制度；另一方面適應國內外形勢發展需要進行了制度創新，完善特定非金融機構反洗錢規定、反洗錢國際合作等制度設計，增加受益所有人、反洗錢特別預防措施、洗錢風險評估和管理等新制度。新法的出臺使反洗錢制度體系更加完整，為進一步發揮反洗錢在國家治理中的作用奠定了更為扎實的制度基礎。

新《反洗錢法》進一步完善反洗錢概念。“反洗錢”不僅預防毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪七類上游犯罪帶來的洗錢活動，也要進一步預防其他可能產生犯罪所得及收益的上游犯罪帶來的洗錢活動。反洗錢概念內涵和外延的擴展，與《刑法》有關規定保持一致，有利于金融機構和特定非金融機構監測所有涉嫌犯罪資金的流動，將對預防和打擊所有涉及財產的犯罪、維護經濟社會穩定產生深遠影響。

新《反洗錢法》從法律層面確立了受益所有人信息管理制度。明確最終擁有或者實際控制法人、非法人組織，或者享有法人、非法人組織最終收益的自然人為受益所有人，對受益所有人信息的集中備案、查詢、使用作出規定。受益所有人相關制度能夠更加清晰、準確地反映公司等主體的股權結構及最終控制、受益情況，既有助于防范濫用法人、非法人組織從事各類違法犯罪活動，也有助于提高市場透明度，促進經營主體之間的信息對稱和互信，優化營商環境，降低社會治理成本。

新《反洗錢法》建立反洗錢特別預防措施制度，在法律層面明確了與反恐和防擴散相關的定向金融管制要求，規定單位和個人應當停止向有關組織和人員提供金融等服務或者資金、資產，限制相關資金、資產轉移等。這既是遏制打擊恐怖主義活動，防止大規模殺傷性武器擴散，維護國家安全、社會公共利益的重要手段，也是我國履行聯合國安理會相關涉恐、涉擴散制裁決議等國際義務的需要。

新《反洗錢法》進一步理順了金融機構反洗錢監管分工，明確由國務院反洗錢行政主管部門履行對金融機構的反洗錢監督管理職責，有關金融管理部門負責在金融機構市場準入中落實反洗錢審查要求。新法同時厘清了特定非金融機構反洗錢監管分工，貫徹中央金融工作會議關于“管行業必須管風險”的要求，規定由特定非金融機構主管部門監督檢查特定非金融機構履行反洗錢義務的情況，并可以根據需要提請反洗錢行政主管部門協助其監督檢查。結合實際進一步明確監管職責分工，有利于構建職責清晰、權責對等、配合有力的反洗錢監管格局，提升反洗錢治理效能。

新法的頒布實施為中國參與全球反洗錢治理提供重要支撐

洗錢和恐怖融資活動危害國際金融體系的安全穩定。近年來，反洗錢和反恐怖融資已成為聯合國、二十國集團（G20）、世界銀行、國際貨幣基金組織等主要國際組織關注的重要議題之一。國際反洗錢領域的權威組織——金融行動特別工作組（FATF）建立的一套完整的反洗錢國際標準和評估機制，在全球范圍內產生了廣泛而深刻的影響。我國將于2025年開始接受FATF第五輪反洗錢國際評估。相比第四輪評估，第五輪評估標準更高。面對日益復雜的反洗錢工作形勢和不斷升級的國際標準，世界主要國家或地區紛紛修訂法律以加強反洗錢工作，美國和歐盟分別通過《2020年反洗錢法案》和《反洗錢6號令》，印度、日本、南非等60多個國家或地區均修訂了反洗錢法律。

新《反洗錢法》突出問題導向完善有關規定，有助于應對FATF第五輪反洗錢國際評估。2018~2019年，FATF對我國反洗錢工作開展了第四輪國際評估，認為我國反洗錢體系具備良好基礎，但同時也指出了反洗錢制度供給不足的若干表現。新法增加了受益所有人、反洗錢特別預防措施等制度規定，將國際通行的“基于風險”原則融入了反洗錢監督管理、反洗錢義務相關規定，大幅完善了特定非金融機構反洗錢規定，優化了反洗錢法律責任條款，彌補了相關制度短板。

新《反洗錢法》完善了反洗錢國際合作規定。明確中華人民共和國根據締結或者參加的國際條約，或者按照平等互惠原則開展反洗錢國際合作，明確國務院反洗錢行政主管部門和國家有關機關的反洗錢國際合作職責，完善跨境調查洗錢和恐怖融資活動的規定。這些規定符合國際法基本準則，有助于打擊跨境洗錢活動，維護國際金融體系安全穩定。

新《反洗錢法》為參與更廣泛領域的全球治理提供有力支撐。反洗錢當前已成為聯合國反腐敗公約履約審議、世界銀行營商環境評估、國際貨幣基金組織金融穩定評估、國際稅收征管合作論壇評估等國際評估的重要內容，反洗錢在相關領域發揮的作用得到國際社會的普遍關注。完善反洗錢法律制度體系、做好反洗錢工作，對于我國深入參與反腐敗、反逃稅、維護金融穩定等領域的全球治理具有重要意義。

當前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，需要更好統籌國內國際兩個大局。中國作為世界主要經濟體，一方面，要辦好自己的事，落實好新《反洗錢法》相關制度安排，扎實做好自身反洗錢工作，維護金融秩序、社會公共利益和國家安全；另一方面，要通過不斷提升反洗錢工作水平為維護國際金融體系安全穩定作出更大貢獻，彰顯負責任大國擔當精神。同時，通過新《反洗錢法》一些獨創性的制度安排和實踐，可以為全球反洗錢治理貢獻“中國智慧”和“中國方案”。

新法的頒布實施有利于提升金融機構洗錢風險防控水平

金融是國民經濟的血脈，金融機構作為資金流動的樞紐，是預防洗錢活動的第一道防線。通過健全反洗錢內部控制制度，履行客戶盡職調查、客戶身份資料及交易記錄保存、大額和可疑交易報告等義務，金融機構成為防范洗錢風險的重要關口，其反洗錢工作水平直接關系國家反洗錢工作的有效性。近年來，人民銀行立足國內國際新形勢，通過制定、修訂有關規章和規范性文件，持續推進反洗錢監管制度體系建設，采取多項措施改進和加強反洗錢監管，金融機構反洗錢履職水平明顯提升。新法將一些制度規定和實踐中好的做法上升至法律層面，全面、系統更新了金融機構反洗錢義務規定。

新《反洗錢法》強化了對金融機構反洗錢內部控制制度的要求。明確金融機構應當建立健全反洗錢內部控制制度，設立專門機構或者指定內設機構牽頭負責反洗錢工作，根據經營規模和洗錢風險狀況配備相應的人員，按照要求開展反洗錢培訓和宣傳。要求金融機構定期評估洗錢風險狀況并制定相應的風險管理制度和措施，根據需要建立相關信息系統。明確金融機構的負責人對反洗錢內部控制制度的有效實施負責，提出通過審計等方式進行監督等。這些規定幫助金融機構完善反洗錢內部控制制度和風險管理措施，為其有效履行反洗錢核心義務、防控洗錢風險打下基礎。

新《反洗錢法》將客戶身份識別制度升級為客戶盡職調查制度。客戶盡職調查是金融機構反洗錢工作的核心，是其在展業過程中有效識別、評估和管理與客戶有關的洗錢風險的重要基礎。新法強調金融機構應當根據“基于風險”原則開展客戶盡職調查工作，客戶盡職調查的強度應當與客戶洗錢風險相匹配。明確了開展客戶盡職調查的具體情形和要求，強調了業務關系存續期間的持續盡職調查要求，明確了客戶盡職調查與洗錢風險管理措施之間的關系。這些規定提高了客戶進入金融體系的真實性、規范性和透明度，提升了防控洗錢風險的有效性。同時，有關對較低風險情形采取簡化盡職調查措施的規定，有利于保障金融服務的效率和風險防控措施之間的平衡。

新法的頒布實施有助于更有效地保障群眾切身利益

新《反洗錢法》全面升級反洗錢工作要求，有效預防和遏制洗錢及相關違法犯罪活動。當前，電信網絡詐騙、非法集資、網絡賭博等洗錢上游犯罪仍處于高發態勢，洗錢活動的組織化、專業化程度不斷提高，虛擬貨幣、數字經濟、平臺經濟等新技術、新業態被犯罪分子濫用，進一步加劇了洗錢及相關犯罪的破壞性、隱蔽性和復雜性，洗錢活動的精準預防和有效打擊面臨新任務、新挑戰。新《反洗錢法》進一步完善了反洗錢工作協調和部門間信息共享機制，提出要及時監測與新領域、新業態相關的新型洗錢風險，規定金融機構關注、評估運用新技術、新產品、新業務帶來的洗錢風險，采取風險管理措施的相關要求，有利于增進跨部門協同打擊治理合力，進一步釋放反洗錢體系預防和遏制洗錢及各類上游犯罪的潛能，維護人民群眾的財產安全和切身利益。

新《反洗錢法》注重保護單位和個人的合法權益。明確金融機構在進一步核實客戶及其交易與有關情況的基礎上，對存在較高洗錢風險情形的，必要時可以采取限制交易、業務等洗錢風險管理措施，這是國際通行做法，也是預防和遏制潛在洗錢等違法犯罪活動的客觀需要。同時，為避免有關反洗錢措施在執行中可能存在的“一刀切”問題，新法強調反洗錢措施應當與洗錢風險相適應，不得采取與洗錢風險狀況明顯不相匹配的措施，保障客戶基本的、必需的金融服務。新法建立了洗錢風險管理措施的異議申訴渠道和救濟機制，維護單位和個人的合法權益。

新《反洗錢法》按照最小、必要原則對單位和個人提出反洗錢要求，提出開展面向社會公眾的反洗錢宣傳教育，保障反洗錢工作的整體效果。社會公眾的參與和配合是維護金融系統安全、防止洗錢活動滋生蔓延的重要一環。實踐中發現，部分單位和個人因法律意識淡薄或為謀取非法利益，出租、出借身份證明文件、銀行卡、第三方支付賬戶，替他人開戶、轉賬、取現，幫助不法分子實施洗錢等犯罪活動，造成了嚴重的社會危害。為此，新法明確規定單位和個人不得從事洗錢活動或者為洗錢活動提供便利，應當配合金融機構和特定非金融機構依法開展客戶盡職調查，將單位和個人履行反洗錢義務和保障自身權益有效統一，進一步堵塞洗錢通道和漏洞，切實維護人民群眾財產安全。同時，新法要求有關部門通過多種形式開展反洗錢宣傳教育活動，有利于社會公眾了解洗錢活動的違法性、危害性，增強自我保護能力，不斷健全全社會參與的洗錢風險防控體系。

推動反洗錢工作高質量發展

下一步，人民銀行將會同反洗錢工作部際聯席會議成員單位，全面準確貫徹實施新《反洗錢法》，以新法頒布施行為契機，采取切實有效舉措提升我國反洗錢工作水平。

一是制定相關配套制度。人民銀行將抓緊研究制定、修訂相關規章、規范性文件，推動各特定非金融行業主管部門加快制定相關行業反洗錢管理規定，確保各層級反洗錢制度有效銜接，將新《反洗錢法》各項規定落到實處。

二是加強反洗錢工作協調。完善反洗錢工作部際聯席會議制度，形成“人民銀行牽頭、各成員單位分工負責”的工作機制，加強聯席會議成員單位之間的協調配合，形成反洗錢工作合力。

三是強化反洗錢監督管理。按照“基于風險”的反洗錢監管理念，加強對高風險行業、高風險機構、高風險業務領域以及系統性、機制性問題的監管檢查，督促義務機構由反洗錢被動合規向自主有效管理洗錢風險的履職模式轉變。

四是加大洗錢活動打擊力度。深入推進打擊治理洗錢違法犯罪三年行動，落實上游犯罪和洗錢犯罪“一案雙查”工作機制，嚴厲打擊洗錢及相關違法犯罪活動。

五是深化反洗錢國際合作。牽頭做好第五輪反洗錢國際評估迎評工作。加強重點國家和地區雙邊反洗錢合作。深入參與反洗錢國際治理和規則制定。

六是做好反洗錢宣傳工作。健全常態化、長效化反洗錢宣傳工作機制，提高人民群眾對洗錢危害的認識和對反洗錢工作的理解支持，為反洗錢工作高質量發展創造良好社會環境。

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