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轉自：中國金融雜志

作者｜那麗麗? 趙冰喆? 昝國江「中國人民銀行金融穩定局；存款保險基金管理公司」

文章｜《中國金融》2023年第7期

2023年3月10日，美國硅谷銀行（Silicon Valley Bank，簡稱SVB）在出現大規模擠兌后被關閉并由聯邦存款保險公司（FDIC）接管。在風險可能進一步蔓延的情況下，3月12日，美財政部、美聯儲、FDIC強力聯合極速應對，全額償付被接管銀行存款、推出銀行定期融資計劃（BTFP）提供流動性支持。SVB破產事件的啟示是，報表數據反映要真實準確，積極發揮存款保險制度作用，充分的法律授權、充足的風險處置資源、強力極速的監管應對是金融風險處置的關鍵。

美多部門聯合極速應對SVB倒閉事件

2023年3月8日，SVB公告出售債券導致18億美元虧損及再融資計劃，這被市場解讀為重大風險信號，恐慌消息通過社交媒體迅速傳播，手機銀行APP助長大規模線上擠兌，最終SVB爆發流動性危機后被關閉，成為美國繼華盛頓互惠銀行以來倒閉的第二大銀行。

FDIC以過橋銀行方式果斷接管SVB

FDIC按照“五一機制”接管SVB。3月10日（周五），美國加州金融保護和創新部宣布接管SVB，原因是流動性不足和資不抵債，并指定FDIC為接管人。FDIC創建圣克拉拉存款保險國家銀行（DINB）作為過橋銀行，承接原SVB的所有存款和資產，并于3月13日（周一）重新開業。FDIC初期對超過25萬美元償付上限的未受保存款安排是部分先行償付（市場分析比例為30%～50%），后續資產處置后進一步按比例受償。

FDIC初期償付方案未能遏制市場恐慌蔓延。據SVB 2022年年報，2022年末其存款總額為1731億美元，其中不受保存款1654億美元，占比高達95.6%，包括美國國內1515億美元，國外139億美元。按照FDIC初期償付安排，SVB大量企業客戶的大規模不受保存款面臨潛在巨額損失。

美議員和硅谷風險資本發動迅猛游說。General Catalyst、紅杉資本等125家風投公司聯合呼吁降低SVB倒閉的影響，避免科技公司出現“滅絕級事件”。有議員提出“一只黑天鵝就是一只黑天鵝，但兩只黑天鵝就是一群了，一旦出現第二家地區銀行倒閉，就是系統性風險”，強調放任創投經濟自生自滅會令經濟嚴重受挫，必須在3月13日周一開市前有效應對。

FDIC嘗試為SVB尋找買家。接管前兩日沒有一家美國大型銀行競購，盡管FDIC邀請了PNC金融集團、加拿大皇家銀行等機構查看SVB賬簿，但該周末未找到適當買家。

美財政部、美聯儲、FDIC三方強力極速應對

為應對快速演變的系統性風險形勢，美財政部、美聯儲、FDIC等部門在危機發生后的周末兩天內極速制定并實施了托底處置方案。

FDIC對SVB所有存款予以全額保障。3月12日周日晚（亞洲市場開市前），美財政部、美聯儲和FDIC發布聯合聲明稱，SVB所有儲戶存款將得到全額償付，3月13日開始，儲戶可以支取其所有存款；股東和無擔保債券持有人不受保護；撤職高級管理層。根據法律規定，存款保險基金為支持未受保儲戶而遭受的任何損失，將通過對銀行進行特別評估來彌補。出于系統性風險例外情形，州特許機構已于3月12日關閉簽名銀行（Signature Bank），其所有存款人都將得到償付。納稅人不會承擔任何損失。

美聯儲配合推出臨時性的銀行機構流動性支持計劃，緩解銀行體系流動性壓力。鑒于加息環境對其他與SVB業務結構類似的銀行也造成一定流動性壓力，美聯儲動用《聯邦儲備法》第13（c）有關中央銀行提供緊急流動性的授權，向特定主體和金融市場提供緊急貸款。3月12日，美聯儲宣布新設銀行定期融資計劃（Bank Term Funding Program，BTFP）向存款機構提供融資支持，以確保存款機構能滿足所有儲戶取款需求，而不必虧本出售債券。抵押要求為美國國債、機構債等任何美聯儲公開市場操作可接受的抵押品，并以100%面值計價。財政部將從外匯穩定基金中撥出最高250億美元作為BTFP的擔保。美聯儲認為不會動用到這些后備資金。

調查SVB事件并進行監管問責

美國總統拜登多次表態，要求對SVB破產始末進行全面追責。3月13日，拜登要求美國國會和金融監管部門強化美國的銀行監管規則，以降低類似銀行倒閉事件再次發生的概率。3月17日，拜登敦促國會采取行動，對管理不善導致機構破產的銀行高管實施更嚴厲處罰，提出當銀行因管理不善和過度冒險而倒閉時，監管機構應該被賦予更多權力，可以對高管采取追回薪酬、實施民事處罰以及禁止在銀行業從業等措施。

金融監管部門進行全面調查。SVB的主要監管機構美聯儲、舊金山聯邦儲備銀行以及加州金融保護與創新部展開內部調查。美司法部和證監會（SEC）對SVB事件中涉及的信息披露、高管事前幾天出售股票等情況進行調查。

應對措施分析

美監管部門決定對SVB儲戶提供全額保障的力度和速度，以及關閉簽名銀行、推出BTFP防止其他銀行機構重演兩家銀行的流動性危機而倒閉等舉措，具有“防患于未然”意味，汲取了2008年國際金融危機教訓，超越了美國傳統意義上的“標準操作”范疇。

措施對不同主體影響各異。對于作為SVB儲戶的大量初創企業、科技企業，其所有存款得到保護。對于SVB的股東和無抵押債權人，損失自負，不受保護，持有SVB股票的先鋒集團、貝萊德、摩根大通、瑞典養老基金Alecta等投資機構面臨巨額損失。對于某些存在擠兌風險的銀行，美聯儲提供流動性支持，減少了銀行虧損出售證券的壓力。對于除兩家破產銀行外的其他銀行，FDIC后續將進行特別評估，對銀行提高存款保險保費或收取特別保費，將銀行破產成本分散到整個銀行業。對于FDIC而言，其為保障未受保存款而產生的損失可控，隨著市場環境改善和持有期限增加，SVB資產組合的持有價值和交易價值均會改善。

過橋銀行屬短暫運營，FDIC已在尋求市場投資者收購兩家銀行。根據法律規定，過橋銀行運營期限不超過2年，FDIC可選擇直接兌付存款人或尋求健康投資者進行收購與承接。為簡化投標流程、擴大潛在買家范圍，FDIC允許合格投保機構及其非銀母公司直接對銀行整體出價，也可對其存款或資產出價，但要求簽名銀行的買家必須同意放棄該行所有加密業務。3月20日，紐約社區銀行宣布其子公司旗星銀行（Flagstar Bank）收購簽名銀行部分資產。

美國為同業存款提供限額存款保險的做法較為少見，絕大部分國家存款保險制度不對同業存款提供保障。FDIC為所有個人（不論其是否為美國公民）、法人、政府機構在美國存款機構開立的各種存款賬戶提供保險，包括銀行同業存款賬戶。2013年，國際存款保險協會（IADI）在《有效存款保險體系：存款保險覆蓋范圍》中指出，一些存款類型應可排除在存款保險體系之外，或認定為非保護范圍，主要包括同業存款、高管人員等對銀行經營惡化負有責任的特定主體存款等。

FDIC全額保障兩家銀行存款的法律授權為系統性風險例外情形。此次處置SVB和簽名銀行均觸發了《聯邦存款保險法》第13(c)(4)(G)所規定的系統性風險例外情形。一般情況下，FDIC使用存款保險基金處置倒閉銀行時，須遵循成本最小化原則，存款保險基金支出限于保障受保存款。但根據該條內容，如FDIC和美聯儲認定某金融機構倒閉可能危及金融體系穩定，在報經財政部同意并商總統后，FDIC可以不按照成本最小化原則處置特定倒閉銀行。

美日常監管中糾正風險問題緩慢。多年來，美國銀行監管已演變為優先考慮一致性、公平性和透明度，而非速度。美聯儲2019年開始陸續向SVB管理層提示其流動性、風險管理及利率風險模型方面的缺陷，認為其風險控制體系不符合資產1000億美元以上銀行控股公司的標準，但以“需要注意的事項”形式體現，屬于敦促改進而非強制性措施，日常監管中未能迅速果斷地采取充分措施阻止此類銀行滾雪球般地陷入危機。

SVB風險爆發原因

機構經營模式方面，SVB在2020～2021年激進經營快速擴張、資產負債結構失衡，埋下風險隱患

一是負債端企業活期存款（非居民儲蓄）快速增長，客戶地理集中，同質性太強。SVB客戶集中于私募股權投資基金、風險投資機構（PE/VC）和初創高科技公司。由于2020～2021年疫情應對期間，美國流動性極度寬松，PE/VC市場持續繁榮，科創企業獲得大量資金，并將其存放在SVB，使SVB負債端低成本活期企業存款快速增長，由2019年末的618億美元大幅增長至2021年末的1892億美元，增長2.06倍。

二是資產端以低成本存款支撐規?？焖贁U張，大量配置長久期國債、住房抵押貸款支持證券（MBS），貸款僅占31%。SVB集團口徑資產總額從2019年末的710億美元增長到2021年末的2113億美元，復合年均增長率高達73%。2021年末，貸款僅占31%，半數以上資產配置在長久期國債（158億美元）、MBS（1010億美元），收益水平分別為1.49%和1.91%，減去當時0.25%左右資金成本，能夠實現盈利。但總體看，資產負債結構嚴重失衡，若利率大幅上升將面臨巨大風險。

宏觀環境方面，貨幣和融資環境收緊令SVB資產端、負債端持續承壓，出現流動性緊張

2022年3月～2023年2月，美聯儲開啟加息周期，累計加息450個基點。

一是加息周期下SVB負債端資金持續流出。2022年3月以來市場資金收緊，風投融資與IPO放緩，科創企業與風投機構資金流受到嚴重影響，不得不通過將存放在SVB的大量存款撤出或對自身存款進行重定價來緩解資金壓力。SVB存款自2022年3月觸頂后持續流出，2022年末存款降至1731億美元，同比下降8.5%。其中，無息存款由1258.5億美元降至807.5億美元，同比降幅36%，占總負債比例降至41%，同比下降24個百分點。2022年有息存款付息率較2021年上升100bps至1.13%。負債端資金成本不斷提升且持續流出的態勢自2023年以來可能仍在延續且幅度更大。

二是資產端投資資產價值縮水，賬面浮虧日益擴大，久期拉長。持續加息背景下，SVB資產端持有的債券價值大幅下滑，“浮虧”嚴重，固定收益組合的久期由2021年末的4.0年增加至2022年末的5.7年。截至2022年末，SVB持有的投資證券共1200億美元，在總資產中占比高達57%，其中可供出售證券（主要是美國國債等）公允價值261億美元，較成本下降25億美元；持有至到期資產（主要是期限長于10年的Agency MBS等）公允價值762億美元，較賬面價值下降151億美元。SVB未實現損失合計176億美元，超過其163億美元的總股本。2021年以來SVB現金和現金等價物資產持續縮減，流動性缺口持續加大，不得不出售債券應對存款贖回等流動性需求。

高管層應對資產負債結構失衡不力

SVB投資多元化程度低，對客戶提款的應對準備不足，未通過衍生品交易作出利率風險對沖安排，在利率上升后，對加息周期和通脹壓力過于樂觀，盲目押注利率下降。為彌補存款流失形成的資金缺口，且不動用投資資產以避免形成實際虧損，SVB以高于資產回報率的利率大量借入短期資金，其2022年短期借款日均余額74億美元，遠高于2021年的0.74億美元和2020年的4億美元，企圖“借短養長”，最終錯過了及時止損退出時機，將危險拖成了危機。

2018年以來監管部門弱化對SVB等地區性中小銀行的監管

2018年特朗普簽署《經濟增長、監管放松與消費者保護法案》，對金融機構監管標準進行修訂，放松了對許多地區性銀行的監管審查。該法案將系統重要性金融機構的資產門檻從500億美元提高到2500億美元，使SVB被排除在外，不需要接受更嚴格的監管。該法案將銀行分為五檔，對第四檔、第五檔銀行的資本和流動性監管要求均有所放松。資本方面，SVB處于第四檔，根據監管要求，不需要設置逆周期資本緩沖，可以將累計其他綜合收益（AOCI）從資本中扣除，即便銀行出現“浮虧”，資本充足率仍保持“虛高”。壓力測試及流動性要求方面，該法案取消了資產2500億美元以下銀行必須每年接受美聯儲壓力測試的要求，對流動性覆蓋率（LCR）、凈穩定資金比例（NSFR）也沒有監管要求。SVB在缺乏監管約束背景下的快速擴張為流動性危機埋下隱患。

SVB宣布出售資產及再融資暴露流動性壓力，成為危機導火索

在會計處理上，可供出售資產（AFS）以公允價值計量且其未實現損益計入AOCI，持有至到期資產（HTM）以攤余成本法估值，兩類資產價值變動不會直接反映在當期損益上，屬于“浮虧”，而一旦出售就會按照市場價格和成本價格的偏離程度在當期確認損益。3月8日，SVB公告出售210億美元債券及損失18億美元并尋求再融資的消息，暴露了潛在重大損失及流動性壓力，成為危機導火索。

SVB事件影響分析

近日，巴塞爾銀行監管委員會召開專題會議，美國監管人士認為，SVB出險對其金融體系沖擊有限；其他主要經濟體表示本國機構對SVB敞口不大，風險外溢可控。但從市場反映來看，近日美國多家區域性銀行股票出現暴跌甚至“熔斷”，風險向歐洲進一步蔓延。SVB事件及美國的銀行危機未來走勢，以及對美國、歐洲乃至全球金融格局的影響尚待觀察。

美聯儲縮小加息幅度，國債收益率下降。3月22日，美聯儲如期加息，但幅度縮小至25個基點，聯邦基金利率目標區間升至4.75%～5%，為2007年9月以來的最高水平。市場分析認為，美聯儲的聲明暗示加息周期接近尾聲。SVB事件以來，包括美國國債在內的多國國債價格在避險情緒影響下紛紛上漲，債券收益率下降。

歐洲監管者擔心，美國無限制、普遍的支持措施，會鼓勵金融機構過度冒險。歐盟金融監管機構認為，美國對于SVB存款全額保障的做法破壞了此前一同建立的破產銀行共識，為進一步救助未受保存款創造了危險先例；美國聲稱SVB破產不會對納稅人造成影響，因為其他銀行將承擔救助未受保儲戶的成本，但這些銀行可能會將成本轉嫁給客戶，對高度冒險的資本家施加救助而由民眾買單，這是大錯特錯的。

儲戶存款可能向大型銀行轉移，并影響科創行業生態。SVB破產凸顯美中小銀行面臨的流動性壓力，但美以大型銀行為主的銀行體系仍較穩健。監管機構出臺的一系列措施緩解了銀行短期流動性問題，但市場認為，SVB事件后儲戶存款可能向大型銀行轉移，中小銀行融資壓力持續存在。此外，SVB事件將加深市場對利率敏感的科創行業融資狀況的擔憂，對行業生態可能產生負面影響。

主要經濟體持續加息對銀行業的影響需持續關注。回顧歷史，美國加息的政策溢出效應明顯，1980～2023年，美聯儲共經歷七輪加息周期，從拉美債務危機、儲貸危機、東南亞金融危機到次貸危機，均是由美聯儲連續激進加息引發的連鎖反應。當前，伴隨美聯儲及主要經濟體持續加息，SVB事件揭示的資產負債重定價困境對于很多銀行來說均存在。全美投保機構投資的國債、MBS等資產大幅縮水，可供出售資產（AFS）、持有至到期資產（HTM）由2021年第三季度末的小幅浮盈293.7億美元，快速轉變為2022年第一季度末大幅浮虧2938億美元，2022年末浮虧進一步上升至6204億美元，浮虧規模占總資產2.63%，占總資本的28.11%（見圖1）。主要經濟體持續加息對銀行業的影響需進一步觀察。