黨中央、國務院高度重視支付行業高質量發展。習近平總書記主持召開的中央深改委第二十六次會議強調，要健全支付領域規則制度和風險防控體系，強化事前事中事后全鏈條全領域監管。李強總理主持召開國務院常務會議審議通過《非銀行支付機構監督管理條例》（以下簡稱《條例》），并于近日簽署國務院令正式公布。《條例》是中央金融工作會議之后出臺的第一部金融領域行政法規，是促進非銀行支付行業規范健康發展的重要法治保障，具有里程碑意義。

　　我國非銀行支付行業已進入成熟期

　　近年來，中國人民銀行認真貫徹黨中央、國務院決策部署，指導非銀行支付機構（以下簡稱支付機構）持續提升支付服務水平，加大支持實體經濟力度，建立健全監管管理機制，穩妥防范化解風險，推動非銀行支付行業實現平穩健康發展。

　　服務實體經濟質效不斷提升。2004年以來，支付機構隨著我國電子商務快速發展而興起。中國人民銀行堅持引導支付機構牢固樹立“支付為民”理念，推動移動支付、條碼支付等新業態新模式持續健康發展，支付產業加快進入移動支付和網絡支付時代，目前普及率已達86%，居世界領先水平。近十年來，我國支付機構交易筆數和金額年復合增長率達46%和41%，2022年支付機構處理業務超萬億筆、金額近400萬億元，有效服務超10億個人和數千萬商戶。目前，支付服務平均費率不超過0.6%，遠低于歐美國家。快捷、安全、便利的現代支付服務在支持實體經濟穩定發展方面發揮了重要作用，已成為我國金融服務的特色亮點和重要標識之一，是探索中國特色金融發展之路的具體體現。

　　堅持發展與規范并重。中國人民銀行始終將全面加強監管、防范化解風險貫穿支付機構各個發展階段。2010年，發布《非金融機構支付服務管理辦法》，將支付機構納入監管，出臺近30部規章規范性文件，推動支付機構在發展中規范、在規范中發展。堅決打破機構間壁壘，推進支付互聯互通，“云閃付”等電子錢包接入主要移動支付場景，各類掃碼互認取得積極進展。2016年以來，著力深化支付服務市場供給側結構性改革，結合開展互聯網金融風險專項整治，引導高風險機構等有序退出市場，支付機構總數由271家降至目前的185家。持續強化事中事后監管，2016年至2023年6月，累計查處支付機構490余家次。

　　建立健全大型支付平臺企業監管長效機制。近年來，中國人民銀行圍繞回歸支付業務本源、提升交易透明度、維護公平競爭秩序、保護支付消費者合法權益四個方面，督促網絡平臺企業整改支付業務違規問題，斷開支付機構與銀行直接連接，實施客戶備付金集中存管，拆解大型支付機構“支付+清算”鏈條，提升交易透明度，有效防范資金挪用風險。按照中央深改委部署，會同有關部門建立大型支付平臺企業聯合監管長效機制，實行常態化監管，促進支付和金融科技規范健康發展。

　　《條例》立法思路和主要內容

　　隨著非銀行支付行業從快速發展期進入成熟期，一些問題逐漸水落石出。如，監管制度法律層級偏低，部分政策相對陳舊，難以滿足支付業務快速發展需要；行業發展仍然不平衡不充分，部分支付機構違規展業。針對這些問題，2018年以來，司法部、中國人民銀行在系統梳理總結行業發展和監管實踐的基礎上，會同相關部門研究起草《條例》，多次征求支付機構、商業銀行、清算機構等市場機構，以及有關部門、地方政府、行業協會等意見，并向社會公開征求意見，充分吸收各方意見建議、回應關切問題。

　　《條例》的總體思路是，貫徹落實黨中央、國務院決策部署，統籌發展和安全，以服務實體經濟為根本宗旨，全面強化非銀行支付行業全鏈條、全周期監管。《條例》分為總則，設立、變更與終止，支付業務規則，監督與管理，法律責任，附則等6章，共60條。主要內容包括以下幾個方面。

　　堅持支付機構持牌經營，嚴格準入門檻。一是按照“先證后照”原則對支付機構實施準入管理，明確設立支付機構需經中國人民銀行批準。二是規定注冊資本、主要股東和實際控制人、高管人員等準入條件，嚴把準入關；要求有關條件應持續符合監管規定，變更需經過審批。三是明確支付機構應當以提供小額、便民支付服務為宗旨；未經批準，不得從事依法需經批準的其他業務，不得從事或者變相從事清算業務。四是實施常態化退出管理，明確支付機構退出應當接受中國人民銀行監管，并制定切實保障用戶資金和信息安全的方案。

　　完善支付業務規則，強化風險管理。一是適應支付業務發展需要，將支付業務分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩類，并授權中國人民銀行制定具體規則。二是明確支付業務的管理要求。規定支付機構應當健全業務管理等制度，具備符合要求的業務系統、設施和技術，確保業務連續、安全、可溯源等。三是強化支付賬戶、備付金和支付指令等管理要求。要求以用戶實名開立支付賬戶；不得挪用、占用、借用客戶備付金；不得偽造、變造支付指令。四是壓實支付機構用戶盡職調查、風險監測等責任，不得將涉及資金安全、信息安全等的核心業務和技術服務委托第三方處理。

　　強化用戶權益保障。一是規定支付機構應當按照公平原則擬定協議條款，保障用戶知情權和選擇權。二是注重用戶信息保護，明確信息處理、信息保密和信息共享等有關要求。三是規定明碼標價，要求支付機構合理確定并公開支付業務的收費項目和收費標準；四是明確支付機構應當妥善處理與用戶的爭議，履行投訴處理主體責任，切實保護用戶合法權益。

　　加強監督管理。一是明確監管職責。規定中國人民銀行依法對支付機構實施監督管理，有權采取檢查、調查等監管措施和風險處置措施。二是規定支付機構的控股股東、實際控制人應當遵守股權管理規定；支付機構應當履行重大事項報告義務。三是明確支付機構不得實施壟斷或者不正當競爭行為，妨害市場公平競爭秩序。四是發揮監管合力，規定地方政府應當配合中國人民銀行做好相關風險處置工作。此外，《條例》還規定了支付機構違法違規行為的法律責任，對于部分情節嚴重或者逾期不改正的違法違規行為，除經濟處罰外，并可以限制部分支付業務，責令停業整頓，直至吊銷許可證。

　　《條例》將近年來監管工作中行之有效的做法上升為行政法規，與《行政許可法》《行政處罰法》《反電信網絡詐騙法》等法律形成了有效銜接，為進一步健全行業健康發展長效機制奠定了堅實的法治基礎。

　　強化《條例》貫徹落實，推動非銀行支付行業持續高質量發展

　　下一步，中國人民銀行將認真貫徹黨的二十大和二十屆二中全會精神，落實好中央金融工作會議和中央經濟工作會議決策部署，按照國務院常務會議要求，推動《條例》各項要求落實落地，踐行“支付為民”理念，嚴格依法行政，強化行業監管，引導支付機構更好服務實體經濟，推動非銀行支付行業高質量發展。

　　深入推進支付行業供給側結構性改革。一是堅持持牌經營。依法從嚴做好支付機構準入審查，嚴格按程序、按標準審查各項準入條件，強化穿透式審查，依法嚴肅查處虛假承諾、騙取許可等違法違規問題。二是優化市場結構。發揮與有關各方合力，按照市場化、法治化原則，不斷優化支付供給市場結構。三是完善公司治理。引導并督促支付機構切實提升公司治理能力和治理水平，完善公司治理結構和內控機制，規范主要股東和實控人行為。

　　強化全鏈條全周期監管。一是強化監管能力建設。中國人民銀行將始終堅持嚴監管基調，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管和持續監管，堅持管合法也要管非法，嚴格執法、敢于亮劍，以“零容忍”態度堅決處置各類違法違規行為，嚴厲打擊無牌經營或超范圍經營支付業務，確保“有章必循”“令行禁止”。提升監管規則透明度，對同類業務采取同樣的監管措施，以公正監管維護公平競爭秩序。對風險事件早發現、早處置，扎實穩妥化解風險。二是堅持嚴格依法合規展業。督促支付機構樹牢“合規就是生產力和競爭力”的經營理念，不折不扣落實監管政策，防范業務異化、資金挪用、數據泄露等風險。切實保障用戶資金和信息安全，不得將核心業務違規外包。嚴肅收單市場紀律，確保支付指令真實完整可追溯。要加強涉賭涉詐資金鏈風險防范，不得為非法集資、電信網絡詐騙等違法犯罪活動提供支付便利。三是發揮治理合力。加強與公安、市場監管、外匯等部門協同，進一步凝聚行政執法、清算機構、行業協會等各方治理合力。

　　提升服務實體經濟質效。一是堅守小額便民宗旨。鼓勵支付機構與商業銀行合作，通過銀行賬戶為單位用戶提供支付服務。持續提升支付普惠水平，在支付適老化改造、移動支付便民工程以及農村支付服務等關鍵領域深耕細作，使更多群眾享受到支付紅利。二是鞏固提升服務能力。引導支付機構以市場需求為導向，增強賦能重點產業、服務實體經濟能力。持續落實前期減費有關倡議，加大對小微企業、個體工商戶發展扶持力度。對標金融基礎設施要求，保障業務連續性。清算機構也要持續提升清算服務效率，做好成員機構管理。三是維護行業公平競爭秩序。指導頭部支付機構增強大局意識，發揮好“頭雁”作用，算好長遠賬，更加注重行業利益、社會利益和公共利益，帶頭開展公平競爭，推動行業健康發展。四是推進高水平開放。堅持“引進來”和“走出去”并重，進一步提升境內、跨境資金循環效率，提升跨境電商等新業態支付服務水平。鼓勵支付機構在國際標準制定中發揮更大作用。鼓勵各方發揮技術優勢，在穩定傳統銀行卡受理覆蓋面的同時，進一步豐富移動支付產品，有針對性地優化用戶體驗，為境內外人士提供便捷的支付服務。

　　強化組織實施。一是建立健全配套制度規范。中國人民銀行將依據《條例》抓緊制定實施細則，進一步明確相關工作要求和具體落實措施，及時做好相關規章和規范性文件的立改廢釋工作，確保相關制度系統集成、協同高效。二是強化政策宣傳解讀。加強《條例》宣傳解讀，將《條例》列入金融普法的重要內容，用好線上、線下等多種方式，讓支付機構、人民群眾充分理解政策舉措、政策意圖，有針對性地答疑解惑，妥善回應社會關切。三是落實好各項監管要求。充分認識落實《條例》的重要性和迫切性，對照《條例》要求嚴格執法，將《條例》規定落實到每一項日常監管工作之中。指導支付機構抓緊對照《條例》各項規定，將《條例》規定落實到合規管理、風險管理等各項內部制度之中。

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責任編輯：曹睿潼