本報記者 石健 北京報道

　　近期，中央政治局召開會議提出，要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。

　　隨后，中國人民銀行、外匯局召開2023年下半年工作會議要求，統籌協調金融支持地方債務風險化解工作。此外，1.5萬億元特殊再融資債券發行計劃公布。

　　對于近期地方債務化解相關方案逐步明晰，多位行業人士在接受《中國經營報》記者采訪時指出，隨著一攬子化債方案逐漸明確，各地將會因地制宜采取化債模式，無論是通過債務置換、金融機構介入還是優化債務報表，最終還是以解決存量債務作為前提。可以肯定的是，未來化債之路會越來越趨于規范。

　　多元化債模式

　　今年下半年伊始，從中央到地方，化解地方債務風險已經自上而下有效展開。

　　2023年6月26日，國務院發布《關于2022年中央決算的報告》。其中強調，要“堅決遏制隱性債務增量，督促地方落實主體責任，統籌各類化債資源，增強市縣償債能力，逐步化解隱性債務存量”。7月24日，中央政治局會議進一步提出，要“有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”。

　　雖然一攬子化債方案尚未明確，但是已經引發行業的關注。一位業內人士告訴記者，對于一攬子化債，首先要明確一些基本概念。“比如，一攬子化債是否等于一攬子還債？其實，一攬子化債不等于一攬子還債，展期、降息、重組等都是化債的方式。其次，要明確一攬子化債目的，即降低隱性債務存量直至清零。當然，前提在于管控風險外溢，在盡量控制金融風險外溢的同時，壓降隱性債務存量，最終目的是為了降低地方政府的債務壓力。”

　　財政部數據顯示，今年上半年，地方政府債券到期償還本金16335億元，其中發行再融資債券償還本金14849億元，安排財政資金等償還本金1486億元。

　　記者注意到，一方面，多地政府已上報“建制縣隱性債務風險化解試點方案”。另一方面，目前監管部門已初步批復方案及額度，特殊再融資債券或在下半年重啟發行，額度約1.5萬億元。

　　據了解，特殊再融資債券是地方政府債券的一種，可以看成是一種特殊的置換債。過去，置換債主要用于償還到期地方政府債券本金。2020年12月以來，再融資債券募集資金用途擴大，除了償還本金，還可以償還政府存量債務。

　　中國城投50人副秘書長馬燕認為，當前，特殊再融資債券的用途主要有兩個：一是用于建制縣區隱性債務風險化解試點，主要幫助高風險地區化解債務風險；二是用于全域無隱性債務試點，主要獎勵債務管控好的地區。

　　馬燕表示，自2015年以來，中央共啟動了三輪化債，這次的再融資債券化債方案與上一輪的模式一樣，都是采用特殊再融資債券，正是看中了特殊再融資債券可以用于化解地方隱性債務。從上一輪地方債務的化解效果來看，該舉措成效明顯，能夠有效緩解地方政府短期償債壓力。值得注意的是，在再融資債券置換隱債過程中，隱債余額會減少，政府債務余額會增加，這就需要地方政府債務余額要低于限額，才有置換的空間。

　　馬燕指出，今年是地方債和城投債的償債高峰期，合計到期規模約為9.34萬億元。根據市場信息，此次計劃的1.5萬億元再融資債券是由央行通過設立應急流動性金融工具（SPV）配合發行，主要是銀行參與支持城投平臺化債。今年以來，為支持各地方化解債務，銀行的身影一直活躍在化債的一線，如建設銀行為濰坊提供不少于500億元的融資規模，中國銀行向河南省提供1萬億元金融支持等。此次由銀行參與化債，很大程度上緩解了部分地區的短期債務壓力，但這并不能從根本上解決地方債務壓力難題，只是將地方債務由暗轉明。長期來看，從根本上解決地方債務壓力已經不能再拖了，但無論是選擇國債置換，還是AMC介入債務重組，抑或是實行財政改革，都將會是未來可選的化債手段。

　　除了進行債務置換之外，華泰證券研報認為，還可以通過地方優化及金融機構介入等方式。

　　華泰研報指出，地方優化實際上就是重整資產負債表，核心是通過盤活資產、城投平臺轉型和重組等方式，提高財政收入和償債能力。2018年財政部所列舉的地方政府存量隱性債務化解方式中，就包括出讓政府持有股權及經營性國有資產權益。如2021年日照市將八大國企重組，推進城投平臺的整合，利用項目結轉資金、經營收入償還債務；又如2019年山西交控集團通過市場化重組，采取了將政府隱性債務轉為企業經營性債務等方式。

　　金融機構介入及配合地方政府債務展期，即地方政府與金融機構進行債務協同，為地方平臺債務進行實質意義上的降息、展期等。通過這一途徑緩解債務壓力的案例較多，如2022年遵義道橋債務展期，由省政府牽頭協調，國有大行是主要參與方。

　　市場化雙向發力

　　事實上，在化解存量債務的同時，目前地方政府存量債務不減反增的情況，以及投融資平臺公司的現狀亦值得關注。

　　《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號）、《關于印發〈預算穩定調節基金管理暫行辦法〉的通知》（財預〔2018〕35號）、《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）、《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）等多部文件規定，要防止政府違法違規負債導致債務規模不斷擴大。嚴格控制新增貸款和債務規模。依據國發〔2010〕19號文件，地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，要實現融資平臺公司債務風險內部化。因此，平臺公司債務規模也應當嚴格控制在公司償債能力范圍內。

　　在現代咨詢研究院院長丁伯康看來，打造健康的投融資平臺才是長效機制的關鍵。為應對政府的債務風險，應當著手對地方政府投融資平臺進行市場化改革，進一步完善投融資體制。“讓地方政府融資平臺公司直接面對市場，以提升平臺公司的直接融資能力。在市場各方力量的共同監督下，促使地方政府融資平臺公司規范融資行為，控制債務風險。對一些適合采取PPP模式的大型基礎設施和公共服務項目，如橋梁、污水處理廠、醫養一體化項目等，可以采用和社會資本合作的方式進行建設和運營，從而減輕地方政府當期的財政壓力，激活企業經營機制。”丁伯康指出。

　　一直以來，有越來越多的城投公司選擇市場化道路，通過擴大市場化融資，不斷提高直接融資比例，繼而實現城投轉型及存量債務削減。

　　丁伯康認為，城投公司應該對現有資產、資源進行優化重組和整合，夯實政府投融資平臺公司的資產和業務，增強地方政府融資平臺公司的資本實力。“要通過引進民間投資等市場途徑，促進投資主體多元化，改善平臺公司的股權結構，形成一批規模大、實力優、抗風險能力強的投融資平臺公司，使其真正成為地方政府強化宏觀調控能力、合理調配資源、促進經濟結構調整的重要平臺。同時，也要積極創造條件壓縮間接融資比例，提高直接融資比例，推動存量資產的證券化融資、房地產信托融資等，鼓勵地方政府融資平臺通過發行證券化產品進行直接融資。”他說。

　　丁伯康還表示，從我國各地基礎設施的建設情況看，通過債券發行等形式籌資建設的項目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴格的自我約束，這與債券發行所引入的各種市場約束機制密切相關。例如，投資銀行、會計師、律師和評級機構的參與等，促進了項目投融資行為的規范化。他建議，“可以創造條件申請設立產業投資基金，擴大吸引社會資金進入政府投資項目的渠道。同時，對于新型城鎮化建設中的特色小鎮、田園綜合體等建設，也可以嘗試運用更為市場化的投融資方式來經營基礎設施項目和整體開發。例如，可以采取包括存量資產的證券化和采取更為靈活的融資安排等，進行融資和開發建設。”

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責任編輯：李桐