《上海國資》記者 劉虹

　　“這一制度不建立起來，國有資本戰略調整、產權多元化就沒有辦法實現”

　　熱議已久的國有資本經營預算終于進入實施階段，國企只上繳稅收不上繳紅利的時代將成為歷史。

　　5月30日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署試行國有資本經營預算工作。會議決定從今年開始在中央本級試行國有資本經營預算，地方試行的時間、范圍和步驟由各地政府決定。

　　專家認為，國務院常務會議解決了3個長期懸而未決的問題：明確了國有資本經營預算的內容，確定了國有資本經營預算與政府公共預算的關系，建立了國有資本經營預算的編制體系，為國有資本經營預算編制工作提供了框架性意見。

　　細則尚待明確

　　2007年《政府工作報告》提出，今年將進行國有資本經營預算試點。

　　由財政部會同國務院國資委起草的《關于建立國有資本經營預算的請示》及《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》，已于春節前正式上報國務院。

　　目前國務院雖已正式批準，但主管部門相關人士表示，國有資本經營預算中收繳和支出的實施細則還沒有最終明確。現階段，財政部將與國資委共同協商制定實施細則，該制度將于近期出臺。國資委主要負責中央企業的收支等工作，而財政部負責其他國有資本的管理以及匯總工作。

　　知情人士透露，實施細則將包括3個基本內容：一是怎么收，財政部和國資委認為，國資委作為100多家央企的監管人，了解企業的實際運營情況，且有權對企業負責人進行考核，因此由國資委進行收繳最為現實；二是怎么管，央企紅利作為公眾財產應該進入政府的預算體系內，由財政部作為非稅收入單獨管理；三是怎么用，央企紅利將部分補充社保虧空，各方對此已經沒有爭議，而另外一個重要用途——產業結構的調整，不但國資委和財政部都有建議權，而且包括國家發改委在內的其它機構也可以參與決策。

　　助推國有經濟布局調整

　　能否建立國有資本經營預算制度，與國企改革前途命運攸關。“這一制度不建立起來，國有資本戰略調整、產權多元化就沒有辦法實現。”國資委研究中心副主任李保民表示。

　　經過國資委成立以來的重組整合，央企數量已從2003年的196家減少至目前的157家。國資委于2006年12月5日發布《關于推進國有資本調整和國有企業重組指導意見》，標志著國資國企改革進入了一個新的歷史階段。國資委加速央企重組的目標簡單明確：重新配置資源，讓央企做大做強，提高其競爭力和控制力，到2010年，國資委履行出資人職責的央企調整和重組至80-100家，并培育出30-50家具有國際競爭力的大企業集團。

　　由國資委主導的央企重組在2007年開始提速。國資委主任李榮融多次表示，央企的改革重組已經成為當前國有企業改革的關鍵環節，要從今年起加大央企布局結構調整工作力度。

　　一方面是加快重組整合，一方面是遭遇瓶頸問題重重。李保民指出，國有企業資產量大面廣、比較分散，整合和資本運作都需要錢，但是許多改革還不到位，最突出的是金融手段不足，特別是還沒有建立國有資本經營預算制度。

　　專家表示，長期以來，政府對國有資本經營收支沒有單獨編列預算和進行管理，而是與經常性預算收支混收、混用、混管，混淆了稅收和國有資產收益的界限。

　　國資專家指出，正式啟動國有資本經營預算制度后，國有資本結構調整必將進一步加快。國有經濟“有進有退、有所為有所不為”將更容易做到，不重要的企業可以出售股權，重要的企業能夠有資金進入，困難企業則可以在改革成本的支持下退出，國有企業的資源配置得到進一步優化。

　　這一思路正是國資委層面力推國資經營預算的著眼點，國資委副主任邵寧在2006年底的經濟形勢解析高層報告會上表示，國有資本經營預算收入來源，一是多元化企業的分紅，二是轉讓一般性企業的股權；而支出部分，一是對重要企業補充資本金，二是解決困難企業的退出成本。

　　國資委早在兩年多前就開始了國資經營公司的試點，作為資源重新配置、優化重組的平臺。然而試點企業進展并不順利。據國資委內部人士分析，導致試點進展緩慢的關鍵就是重組成本問題，缺少資本經營預算資金的支撐。

　　如今第三家國資經營公司呼之欲出。李榮融此前曾表示，國有資產經營公司將來都要按照國有資本經營預算、圍繞規劃花錢。邵寧也曾表示，國有資本經營預算實行之后，可能注資國有資產經營公司。由此看來，國資經營預算的開閘，將為國有資產經營公司的運作提供有力支撐，從而打造一個更為有效的平臺，助推央企重組及整個國有經濟布局調整。

　　國有企業高達萬億規模的利潤，究竟應該怎樣向國家分紅，數額與比例應當如何，這是國資經營預算制度實施的核心問題，也是爭議最多的焦點。

　　世界銀行專家張春霖認為，國家股東的分紅政策其實也是投資政策。國家股東在確定分紅比例時，應確保企業用利潤進行的再投資符合國有經濟布局調整的思路和方向。

　　世界銀行5月30日發布的《中國經濟季報》指出，中國實施國有企業分紅政策，統一的分紅率將很難適應不同企業、不同行業，合理的分類標準應是具體企業的增長潛力。

　　國資委主任李榮融曾表示，對中央企業具體征收國有資本收益時,將分類收取，同時會從一個比較客觀、實際的水平起步。知情人士透露，國資委此前討論比較多的一個方案，是按照不同行業、不同比例收取紅利，有的行業可以不收取。平均比例不會太高，不會以犧牲企業活力為代價。

　　財政部企業司官員也曾表示，財政部不主張通過“一對一談判”的方式向國企收取紅利，而是通過試點，根據產業分類確定不同的分紅比例，壟斷行業、資源類行業應該多收。具體比例參考目前我國上市公司的分紅率，將會定在0-15%之間。

　　而國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁則提出，國資經營預算可以先從國資委監管企業起步，先從利潤大戶收起，比如凈利潤50億或100億以上的企業。

　　地方上已有一些實際的經驗可資借鑒，深圳市實行國企紅利征管已近10年，上繳利潤每年約為15億元，分紅比例基本未超過20%。到2006年底國有資產收益累計達108億元，其中用于企業改革支出約20億元，用于支持企業發展壯大約80億元。

　　有效的收支管理是關鍵

　　在全國建立統一的國有資本經營預算制度之前，北京、上海、深圳、長沙等地進行了相關探索。從它們的經驗來看，國有資本經營收益的投資權、分配權的合理使用與有效監督十分重要。

　　國資委研究中心副主任李保民指出，實行國有資本經營預算的關鍵問題是預算收支如何嚴格管理，特別是支出如何做到合理決策，如何按照國家產業政策和國有經濟布局調整的要求，把錢投向國有資本需要的地方，防止收支過程中的腐敗。

　　業內專家指出，編制國有資本經營預算已進入實施狀態，但要想將這一工作落到實處，需要盡快制定國有資產法，修改預算法，在《國有資產法》中規定國有企業的分紅比例，在《預算法》中確定國有資本經營預算與政府公共財政預算之間的關系，最大限度地平衡政府與企業之間的利益關系，處理好企業的眼前利益與長遠利益之間的關系，確保全體國民的利益不受損害。

　　試行國資經營預算三原則

　　一是統籌兼顧、適度集中。統籌兼顧企業自身積累、發展和國有經濟結構調整及國民經濟宏觀調控的需要，合理確定國有資本收益分配比例；

　　二是相對獨立、相互銜接。國有資本經營預算與政府公共預算分別編制，既保持國有資本經營預算的完整性和相對獨立性，又要與政府公共預算相互銜接；

　　三是分級編制、逐步實施。按照國有資產分級管理體制，國有資本經營預算分級編制，并根據條件逐步實施。

　　國務院國資委今年1月發布的統計數據顯示，當前159家中央企業2006年實現利潤7546.9億元，同比增長18.2%；1031家省市級國有及國有控股企業實現利潤2097.2億元，同比增長38%。而據財政部研究機構估算，2007年中央企業的收益將超過8000億元；如果加上地方國有企業利潤，規模將超過1.2萬億元。

　　世界銀行季報關于國企分紅的觀點

　　實施國有企業分紅政策現在已經列上日程。這項政策無疑是正確的，但如何保證這項政策能正確地落實，兩個執行方面的問題似乎具有關鍵意義。首先是決策機制。分紅政策是國家股東的政策，是國家股東根據國有資產管理和國有企業改革總的思路而制定的政策。國家在其中持有股份的那些公司如何分紅，國家股東當然要有自己的立場，但是另一方面，《公司法》要求分紅決策必須由董事會做出(如果尚未建立董事會，則由等同于董事會的機構決定)。發揮董事會的核心作用，也有助于解決了一對一談判帶來高額執行成本的擔心。

　　其次，決定將一部分利潤留給公司的管理層實際上是決定對該公司進行投資。因此，制定分紅政策的時候，國家股東會希望確保用保留利潤所進行的投資達到兩個要求。一是符合國家關于國有經濟布局戰略調整的方向和范圍的指導方針；二是根據國家股東的判斷，該投資可以提供的回報率高于某個由國家股東根據該企業所在行業的特定條件事先確定的基準回報率。這種方法通常會導致不同行業、不同企業有不同的分紅率。例如，相對于一個從事高增長業務的公司，一個從事成熟業務的公司應該有更高的分紅率。國家股東的分紅政策尤其應該鼓勵企業用留下的利潤支持高風險但有前途的創新投資項目。這意味著，一個適用于不同企業、不同行業的統一分紅率很難是正確的分紅率。如果確實需要某種分類來降低執行成本，那么合理的分類標準應該是企業的增長潛力。

　　來源：世界銀行《中國經濟季報》 2007年5月