作者： 陳益刊

　　[ 有部分專家建言，國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值是90%~150%，中國可以考慮將現行120%警戒線指標提高至150%。 ]

　　當前地方政府債務風險總體安全可控，但近年來為穩經濟，地方舉債規模激增，疊加財政收入增長乏力，去年地方政府債務率（債務余額/綜合財力）已經突破120%警戒線。再考慮到規模較大的地方政府隱性債務，如何確定一個最優地方政府債務規模，兼顧穩增長和防風險，成為當下地方債一大重點問題。

　　中國財政科學研究院院長劉尚希近日接受《中國新聞周刊》采訪時就表示，目前不要再擴大地方債，尤其是地方政府專項債券不應再加碼，因為符合條件的項目并不多，再增發作用不大。應當將剩下的指標轉化為國債，優化央地杠桿結構，由中央來統一實施。

　　對于未來不再擴大地方政府債務率的觀點，也有人持不同看法。

　　比如，中誠信國際研究院執行院長袁海霞近日在《中國地方政府債券藍皮書（2023）》中稱，綜合當前中國穩增長需求、政府杠桿率水平來看，地方債仍有一定擴容空間，但也需要做好存量和增量債務平衡，穩步擴容，防范風險快速累積。

　　那么，未來地方政府舉債力度該如何把控，是不應再擴大地方債務率，讓中央加杠桿，側重防范地方債風險，還是仍保持適度擴張力度，發力穩經濟？

　　東方金誠首席宏觀分析師王青基本認同前述劉尚希觀點。他告訴第一財經，在中央和地方財權、事權不匹配的大背景下，特別是在近兩年地方土地出讓收入大幅下滑的過程中，地方政府償債壓力已經偏高，尤其是在考慮隱性債務的情況下。與此同時，中央政府杠桿率偏低，2023年一季度末僅為21.4%，處于國際偏低水平，具備較大的債務擴張空間。

　　中央財經大學教授溫來成也表示認同。目前地方債余額明顯高于國債余額，出現倒掛現象，從宏觀管理來看對中央宏觀調控能力有一定影響。從債務管理角度看，中央財政可以與貨幣政策相配合，這對管理債務有較大回旋余地。從國際上看，主要國家債務也以中央債務為主，地方債規模相對較少，債務融資主要由中央政府承擔。

　　財政部數據顯示，截至2022年底，地方政府債務余額約為35.06萬億元，國債余額約為25.87萬億元。

　　王青表示，從實踐上，政策已經在朝著中央加杠桿這個方向調整。2022年三大政策性金融機構通過發行金融債券，設立總額達7399億元的政策性開發性金融工具，支持基建投資。該政策工具被認為具有準財政性質，實際上對應的就是中央財政。這在客觀上有效緩解了地方政府債務增長壓力。

　　“未來，中央財政或準財政工具將更多地承擔起基建投資等宏觀調控責任，還會通過類似養老保險全國統籌等方式，持續調整中央和地方之間的財權、事權分配。這對保持地方政府債務可持續性，推動城投平臺轉型，遏制地方政府隱性債務風險具有根本性意義。”王青說。

　　上海財經大學公共經濟與管理學院副教授張牧揚告訴第一財經，未來地方政府專項債券規模是否擴大，一方面需要看負債率，目前來看多數地方專項債負債率處于合理水平。另一方面需要看是否有足夠的、適合的專項債項目，即收益不太高又不能太低能，做到收益與融資自求平衡的項目，而這樣的項目數量是有限的。現在一些地方對收益進行包裝的專項債項目，可能在5~10年后會產生一定的風險。

　　審計署近期發布報告顯示，在重點審計54個地區財政收支管理情況發現，20個地區通過虛報項目收入、低估成本等將項目“包裝”成收益與融資規模平衡，借此發行專項債券198.21億元。

　　當然，也有人認為未來地方債仍有一定舉債空間。比如有部分專家建言，國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值是90%~150%，中國可以考慮將現行120%警戒線指標提高至150%，從而釋放部分舉債空間。

　　為了控制地方政府債務風險，中國對地方債施行限額管理，設立舉債“天花板”。2015年財政部發布的《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》明確，地方政府債務總限額由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準。年度預算執行中，如出現下列特殊情況需要調整地方政府債務新增限額，由國務院提請全國人大常委會審批：當經濟下行壓力大、需要實施積極財政政策時，適當擴大當年新增債務限額；當經濟形勢好轉、需要實施穩健財政政策或適度從緊財政政策時，適當削減當年新增債務限額或在上年債務限額基礎上合理調減限額。

　　袁海霞認為，在國內外經濟形勢愈加復雜多變的情況下，地方債整體規模的確定將從更長周期的視角來謀劃，統籌考慮中長期經濟增長需求及財政承壓下的債務可持續性，更好地發揮地方債尤其是專項債在跨周期、逆周期調節中的作用，并合理控制總量擴張帶來的債務風險累積。未來地方債擴容或將更加合理，做好存量與增量債務的平衡。

　　6月底公開的《第十四屆全國人民代表大會財政經濟委員會關于2022年中央決算草案審查結果的報告》建議，結合對經濟發展趨勢和地區財政收支狀況的跟蹤研判，科學確定我國中長期地方政府債務規模和分地區債務限額水平。

　　財政部金融司原司長孫曉霞近日在中國宏觀經濟論壇上公開表示，政府債務規模增長要與經濟增長之間形成良性循環，如果政府債務能夠產生足夠大的經濟效益，增強經濟發展后勁，經濟規模越來越大，債務風險就會相對收斂，那么債務是件好事。因此，理論上有最優債務規模的討論，認為存在最優的債務率，能使得經濟增長達到最大值。但現實情況往往更為復雜，政府很難確定最優的債務規模，更難將債務維持在一定規模上，不斷發生的債務危機便是例證。這就要求債務規模要適度和可控，要對舉債保持科學謹慎的態度，避免債務規模的無序膨脹。

　　孫曉霞認為，中國中央政府債務相對較少，地方政府債務比較多。從中央層面看，我國財政擴張還有一定空間，未來可考慮增加全國一般預算赤字，主要用于增加經常性支出。地方政府債務中一般債少，專項債多。由于地方專項債用于有一定收益的公益性投資項目，在實踐中，近年來很多專項債項目并沒有太多收益或者說收益遞減，未來可以考慮增加一般債比重，適當增加地方預算赤字，發行地方一般債彌補，并只能用于資本性支出。

　　在確定地方總體舉債額度外，由于各個省份財政實力、債務風險差異較大，各個省份具體舉債額度也將明顯分化。

　　去年國務院辦公廳發布的《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》明確，健全地方政府債務限額分配機制，一般債務限額應與一般公共預算收入相匹配，專項債務限額應與政府性基金預算收入及項目收益等相匹配，促進融資規模與項目收益相平衡等。

　　從近年新增債務限額分配來看，財政實力強、債務風險低、重大項目多的地區，獲得更多的發債額度。

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責任編輯：李桐