周瀟梟

　　8月5日，是預算法修正案二次審議稿公開征求意見的截止日期。根據中國人大網的統計數據，一個月的時間，預算法二審稿共有約19000人參與提交意見，匯總成33萬條修改意見，人均提交17條意見。

　　近日，上海金融與法律研究院、天則所和中國財稅法學會等機構，紛紛就預算法修訂召開研討會。多位業內專家認為，二審稿更像一個政府內部工作條例，由財政部主導的草案，極大地反映了財政系統的部門利益，與預算法應有的地位不符；甚至有專家提議，重新起草一個修正案。

　　人均17條修改意見

　　預算法修正案33萬條征集意見，在數量上，已經超越了去年4月份個人所得稅法修正案征集到的23萬多條意見。至今48部公開征集意見的法律中，預算法征集到的33萬條意見，排名第二，僅次于同期征集意見的勞動合同法修正案的55萬條。

　　依據人大官網上的數據，在個稅之前共有35部法律公開征集意見。其中，意見數超過1萬條的，只有三部法律，分別為勞動合同法、社會保險法和車船稅法；個稅征集到23萬條意見，是創了歷史記錄。

　　這表明越來越多的人開始關心公共事務，個人參與“公共財政資金”的預算法熱情遠遠高于事關“個人錢袋”的個人所得稅法。

　　但這只是一面。參與提交意見的人數，仍舊顯示出預算法的專業門檻。有19115人參與預算法的意見提交，而參與個稅意見提交的則有82707人。

　　記者聯系負責法律征集意見統計工作的全國人大法律委員會經濟法室，得到的答復是，他們正在做相關統計工作，統計報告將會在幾天后公布。由于預算法提交的意見比較多，牽涉到的條文也比較多，統計工作量較個稅要多一些。

　　當初個稅征集意見，修改的條文只有4條，進行意見征集的，也就是這4條；人均遞交3條意見，集中在關于個稅免征額和稅率級差的調整上。而預算法二審稿有95項條文，且是全文進行意見征集，人均遞交意見達17條。

　　除了網上遞交意見，不少專家通過郵寄形式提交建議。但郵寄方式提交的意見，并不在網上統計數據之內。如上海金融與法律研究所，就向人大法工委郵寄了一份意見，反映了與會十幾位專家達成的共識，其中包括復旦(微博)大學教授李維森、天津財經大學教授李煒光(微博)、中央財經大學教授王雍君等。

　　集中體現財政部門利益？

　　雖然公開征集意見的時間已經到頭了，但業內專家希望推動二審稿修改的行動并未停止。中國財稅法研究會會長劉劍文，在上周五預算法研討會上，提出希望與會專家提交各自意見，然后匯總遞交給法工委。

　　中國人民大學法學院教授朱大旗指出，1994年通過的預算法，其背景是要提高財政在GDP中的比重，提高中央財政在全國財政收入的比重，為了突出國家的優越地位，強調財政資金的工具作用，為了加強宏觀調控。“但現在市場經濟這么多年，且在不斷完善，就應該強調市場對資源的基礎配置作用，更加強調財政資金服務民眾，提供公共福利方面的作用。”

　　武漢大學(微博)法學院教授熊偉指出，二審稿保留現行預算法的第一條，即預算法的整體宗旨并未改變，二審稿仍然強調“國家對預算的管理”，是一種政府管理內部事務的思路，并未將人大、民眾納入其中。

　　李煒光也認為，二審稿更像是政府為自己設立的一個工作法規，在反復強調行政權力，而沒有強調預算的授權機制，對權力的控制監督等基本原則。

　　據統計，二審稿中共有15處授權給國務院，即標明“由國務院另行規定”等字眼。而這其中，很多是牽涉到財政體制的重大事項，未經人大審批通過，于法理不合。

　　如“國家實行中央和地方分稅制財政管理體制，具體辦法由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案”。

　　業內專家指出，諸如此類“由國務院另行規定”，基本最終都交由財政部起草，報經國務院通過即可，即主導權仍在財政系統內部。

　　再者，第五十一條規定將“依法設立的財政專戶”和“國家金庫”并列，并將財政專戶合法化——財政專戶納入“國庫單一賬戶體系”管理。這在業內學者看來，是一大倒退。

　　王雍君認為，確定財政專戶的合法化，是對財政資金安全性的一大侵害。財政專戶大多開設在商業銀行中，在央行國庫之外，缺乏相應監管。他認為，財政資金應該直接流入統一國庫，即便要保留財政專戶，財政專戶也只能是零余額賬戶，即資金不能在這些賬戶中滯留超過24個小時。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文指出，應在預算法中增加“所有財政資金都應放入設立在中國人民銀行國庫單一賬戶中”的規定。

　　二審稿前途難以預判

　　天則經濟所所長盛洪指出，預算法的起草權非常重要。現在諸多專家針對二審稿提出許多修改意見，其實在某種程度上，是走入了誤區，陷在已有的二審稿上。他提議，專家們可以自主起草一個方案，然后遞交上去。

　　據人大法工委相關負責人介紹，公開征集的意見將匯總形成一個意見報告，遞交給人大常委會。常委會三審預算法時，將此報告作為一個參考。但意見會多大程度被常委會委員采納，而常委會委員又將提出多少新的意見，就不得而知了。也就是說，公開征集的意見有多少內容會反映在通過的三審稿中，事先無法預判。

　　有業內人士指出，專家們提到要增加人大審議預算報告中的民主環節，如質詢、聽證、論證等。其實在人大常委會的議事規則中都有相關規定，但一直未見任何實際行動。

　　另外，關于超收收入，二審稿規定“除依照法律、行政法規規定安排支出外，可以用于沖減赤字，或者安排預算穩定調節基金用于補充以后年度預算資金的不足”。有專家認為應將超收收入完全轉入預算穩定調節基金。

　　但上述法工委相關負責人指出，政府行為是合法的，且無需走人大審批程序，但至于政府未來怎么使用這些增加的支出，是用于具體事務，還是用于三公等，就無法控制了。

　　財政部稅政司前副司長、中國財稅法學研究會常務副會長王征指出，二審稿未來只可能有兩種結果。一種，如諸多學者提出，要修改預算法的立法宗旨，即進行大改，那么預算法修訂很可能在本屆政府通過不了。另一種，如果在二審稿基礎上，稍加改動，即將目前能夠做到的內容寫入修訂案，則能夠很快通過常委會審批。

　　此前，原人大預算工作委員會主任高強在接受媒體采訪時表示，預算法修訂可能要經過三審，甚至更多審。