33萬多條意見體現(xiàn)公眾對“經(jīng)濟(jì)憲法”的關(guān)注，部分專家建言強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)

　　本報記者 王亦君 郝帥

　　33萬多條意見，公眾將空前的熱情投向了《預(yù)算法》修改。

　　8月5日，全國人大網(wǎng)就《預(yù)算法修正案(草案)》(以下簡稱草案)，征求意見截止。據(jù)全國人大網(wǎng)披露，在一個月的時間內(nèi)，共有19115人(次)通過網(wǎng)絡(luò)提出意見共計330960條，超過了去年個人所得稅法修正案征求意見時收到的23萬多條意見。

　　8月3日，國內(nèi)部分知名財稅法學(xué)者齊聚北京大學(xué)法學(xué)院，參加中國財稅法學(xué)研究會主辦的《預(yù)算法》修改研討會，學(xué)者們紛紛表示，草案中有關(guān)“預(yù)算公開”、“政府全部收支都要納入預(yù)算”的規(guī)定有了進(jìn)步。《預(yù)算法》修改來之不易，囿于我國現(xiàn)行體制，不可能做實(shí)質(zhì)性的大修，但是預(yù)算的基本原則必須堅持，屬于人大的預(yù)算權(quán)力應(yīng)該得到保障。 

　　《預(yù)算法》素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，現(xiàn)行《預(yù)算法》從1995年1月1日起實(shí)施，至今已17年，這是首次修改。此次《預(yù)算法》修改于2004年啟動，跨兩屆人大，兩度成立起草小組，因為爭議重重，直到2011年12月下旬，草案才首次提請全國人大常委會審議，2012年6月下旬進(jìn)行了第二次審議。

　　學(xué)者們希望通過此次修改改變我國現(xiàn)行《預(yù)算法》過于濃厚的行政法特征，強(qiáng)化人大對政府花錢行為的約束。

　　該不該增加“非經(jīng)人大授權(quán)不得開支公款”的條款

　　現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定的立法宗旨是加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控、健全國家對預(yù)算的管理，草案堅持了這一宗旨。對此，中國財稅法學(xué)研究會副會長、中國人民大學(xué)教授朱大旗認(rèn)為，《預(yù)算法》本質(zhì)是規(guī)范各級政府收支行為，對預(yù)算實(shí)施控制和監(jiān)督，如果把預(yù)算作為行政機(jī)關(guān)的管理工具，具體制度設(shè)計就會很有問題。

　　上海財經(jīng)大學(xué)教授朱為群表示，如果把“國家”理解為“政府”的話，預(yù)算法就成了上級政府約束下級政府的“內(nèi)部”法律，成了一個政府管理工具，而不是人民對政府支出行為的法律約束。

　　中國財稅法學(xué)研究會副會長、中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君指出，《預(yù)算法》修改首先要建立的第一道防火墻是代表公民的立法機(jī)關(guān)向政府提供預(yù)算授權(quán)，即行政部門不能從公民那里拿走任何錢財，也不能進(jìn)行任何支出，除非得到來自代表公民的立法機(jī)關(guān)的明確授權(quán)。

　　長期以來，大量“預(yù)算外資金”、“小金庫”的存在表明，許多公款的獲取和支出并不在預(yù)算授權(quán)的框架內(nèi)，而在立法機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督之外。但是，草案中沒有“非經(jīng)人大授權(quán)不得開支公款”這類條款。

　　要不要取消財政專戶

　　草案將設(shè)立財政專戶用法定形式固化，規(guī)定對特定專用資金可以設(shè)立財政專戶，納入國庫單一賬戶體系管理，這一規(guī)定引起了廣泛爭議。  

　　草案首次審議時，全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈、全國人大常委會委員任茂東提出，實(shí)踐中財政專戶成為“小金庫”、制度外賬戶的現(xiàn)象很突出，在商業(yè)銀行形成了“第二國庫”，規(guī)避國庫監(jiān)督，不利于財政資金的集中管理和反腐敗，吳曉靈提出，其他法律規(guī)定設(shè)立財政專戶的，也應(yīng)當(dāng)將專戶設(shè)立在國庫。

　　王雍君認(rèn)為，預(yù)算制度的第二道防火墻是所有納稅人的錢必須放進(jìn)國庫單一賬戶，這是法治國家普遍采用的一種制度，他提供的數(shù)據(jù)顯示，目前全國各級政府大約有18萬到20萬個在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶。

　　在他看來，沒有必要設(shè)立財政專戶，我國已經(jīng)確立了國庫單一賬戶體制，這是對財政進(jìn)行監(jiān)督的前提，如果允許在國庫外設(shè)立財政專戶，很難保證人大的監(jiān)督。“國庫單一賬戶”和“國庫單一賬戶體系”不同，建議使用“國庫單一賬戶”的表述。

　　但是，有些部門和地方提出，目前仍有必要設(shè)立財政專戶，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)立國庫，一些惠農(nóng)資金如糧食直補(bǔ)等，發(fā)放地點(diǎn)都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能借助農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲蓄銀行等商業(yè)銀行代發(fā)，需要通過在商業(yè)銀行開設(shè)財政專戶來管理這些資金。

　　草案在征求中央各部門意見時，審計署提出，目前的國庫管理體制是人民銀行經(jīng)理國庫，財政部向國庫下達(dá)撥付指令，二者之間形成制約關(guān)系，比較可行。而財政專戶設(shè)置過多過濫，有的地方財政專戶存儲的資金與國庫存儲的資金相當(dāng)，大量財政資金存放在商業(yè)銀行存在一定安全隱患，同時給貨幣政策的操作帶來難度，也不協(xié)調(diào)；在商業(yè)銀行存款業(yè)務(wù)競爭日趨激烈的情況下，為爭相拉存款出現(xiàn)了一些財政干部的腐敗問題；一些地方由于管理不規(guī)范，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移貪污專項資金的問題。

　　審計署認(rèn)為，從目前收入收繳管理制度改革情況看，各級財政部門的非稅收入收繳財政專戶、與國際金融組織和外國政府簽訂的協(xié)議需要專戶存儲的貸援款資金、各項社會保險基金財政代管類專戶可以繼續(xù)設(shè)立，但要盡量歸并，其余專項資金支出類賬戶可以全部撤銷，統(tǒng)一納入國庫存儲、分賬核算。

　　國家發(fā)改委、中國人民銀行提出，開設(shè)專戶增加了預(yù)算執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，不利于強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，也不利于保障財政資金安全，提高財政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率和完善財政資金收支統(tǒng)計等。財政專戶是國庫集中收付制度改革過渡時期的產(chǎn)物，取消財政專戶，將所有政府收支全部納入國庫單一賬戶核算辦理，符合財政體制改革的要求和方向，且目前通過國庫單一賬戶核算的基礎(chǔ)條件已基本具備，不應(yīng)再固化財政專戶制度。

　　應(yīng)調(diào)整預(yù)算年度起始時間

　　多年來，由于預(yù)算年度與預(yù)算審批時間不統(tǒng)一，使得預(yù)算未獲批準(zhǔn)，一些地方政府就開始花錢。此次修改中，有些全國人大常委會委員和人大代表建議將預(yù)算年度的起始時間進(jìn)行調(diào)整。

　　蔣洪建議，預(yù)算年度沒有必要一定要從每年1月1日起，可以從每年3月全國人大批準(zhǔn)預(yù)算后的4月1日起，到第二年的3月31日。

　　現(xiàn)行預(yù)算制度還有一個明顯缺陷，一直沒有對“人大否決預(yù)算怎么辦”做出規(guī)定。對此，中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，這一條款的缺失意味著人大必須批準(zhǔn)預(yù)算，這與人大監(jiān)督預(yù)算的基本原則相悖。

　　2002年1月，湖南省沅陵縣第十三屆人民代表大會第六次會議，曾經(jīng)否決了政府提交的2002年的預(yù)算草案。

　　施正文建議，此次修改要加入對預(yù)算進(jìn)行“分項審批”的條款，現(xiàn)在人大審議預(yù)算草案，都是一次性、一攬子進(jìn)行投票，但人大代表們可能對某些項目開支不滿意，現(xiàn)行的制度安排使得他們的部分意見無法表達(dá)出來。

　　本報北京8月6日電