祝乃娟

　　近日，全國人大常委會對預算法修正案(草案)(二次審議稿)公開征求意見的日期已經截止，據悉，全國人大法律草案征求意見管理系統中針對此法的意見前一日就已超過30萬條。甚至超過了此前人們對于個稅修正案的關注度。

　　專家們對此次修正草案有著不同的解讀，有人認為，它基本還是基于一種管理法案而不是制權法案，而他們認為預算法的基本含義應該是通過預算法對政府權力進行合理約束；也有人認為，該項修正案未能改變相關部門對預算編制等權力的集中度過高的問題，并將一些不合理的做法加以制度化。另一些贊許的專家觀點則認為，修正草案進步很大，明確了全口徑的預算管理，不給任何政府的收入和支出留下預算外的空間。并且有新增的規定：“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算�！边�首次明確：“預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算�！�

　　坦白說，以上批評與贊許的看法，都是看待修正草案的視野，并不沖突，結合起來看，更能充分完整地理解修正案的進步與待改進之處。

　　每年的各級各部門審計報告已經為我們提供了一扇窗戶，這種制度內監督已經指明了一些問題所在，也敦促預算法修法要不斷跟上。不過，眼界無需過高，行動需要現實。過度糾結于目前中國的預算法及其修正法案究竟是一部管理法還是一部制權法，是不現實的。就當前情況而言，最應該修正的應是預算編制中的各種政府開支細目分類，這個并不存在技術化問題，將開支細目合理詳細地分開，是監督預算執行結果的第一步，否則，一切無從談起，很多開支都能被歸于“其他”這一項的話，可想而知。我們看到，原來的預算法中第十九條中對于收入和支出的規定最后一條分別是“其他收入”和“其他支出”。這方面需要由簡入繁。

　　另外，還需要充實與政府公共服務職能相關的預算編制類目，比如可以考慮建立更廣泛的社保預算，將社會保險金的管理納入現行財政預算中的“社會保障和就業”這一項，為政府更好地承擔社保、就業以及救災救助、培訓等職能提供條件。這是政府向服務型政府轉變的重要標志。

　　此外，“全口徑的預算管理”、不給任何政府的收入和支出留下預算外的空間，是很有積極意味的明確管理，很多部門的小金庫以及地方政府龐大的預算外收支，不僅令這些資金無法納入監管，而且滋生了腐敗現象，這些不良現象有時候蓋過了合理預算和開支的資金使用，而后者可能是主流，這令政府預算與開支一直處于各種詬病之中。

　　這些積極方向的最終落地，最終離不開積極的監督制度完善。此次修正草案在監督方面的新規不多，各級人大的監督權需要積極完善。此外，雖然體制內的監督目前依然是主要的監督方式，但是，這與創造出更多外部監督的途徑并不矛盾，比如社會監督應該被更寬容地允許。人們未來應該更容易地在網路或者相關部門查詢到相關的政府開支的具體情況。只有開放與透明，才能更好地緩解各種張力。