8月5日將是《中華人民共和國預算法修正案（草案）（二次審議稿）》(下稱“《預算法》二審稿”)截止公開征求意見的日子。 持續多年的《預算法》修改終于走到了公眾參與階段，這是這部被譽為經濟領域“亞憲法”的法律自1995年以來的首次修訂。

　　《預算法》二審稿第四十條引起了公眾的關注，該條：“將現行《預算法》第四十六條改為第五十一條，修改為：“有預算收入上繳義務的部門和單位，應當依照法律、行政法規和國務院的規定，將應當上繳的預算資金及時、足額地上繳國家金庫（以下簡稱“國庫”）和依法設立的財政專戶，不得截留、占用、挪用或者拖欠。”

　　同時，第四十條還規定：財政專戶是指對法律、行政法規和國務院規定的特定專用資金設立的專戶。財政專戶納入國庫單一賬戶體系管理。國務院財政部門應當將財政專戶收支情況納入信息管理系統，并與國庫實現信息共享。

　　《預算法》二審稿將財政專戶合法化，形成了事實上的“第二國庫”。日前，南京大學商學院副院長裴平接受《證券市場周刊》專訪時強調，財政專戶存在有誘發腐敗的可能，不宜寫入《預算法》，此舉是制度體系上的倒退。

　　財政專戶已成“第二國庫”

　　《證券市場周刊》：目前全國財政專戶數量眾多，金額較大，成為事實上的“第二國庫”。在法律沒有明確之前，財政專戶是如何形成的？

　　裴平：財政專戶起源于預算外專戶。新中國成立之初，中國實行的是統收統支型財政管理體制，其主要特征是中央財政擁有全部財政資金管理權限。

　　1958年，為了調動地方的積極性，國家開始將預算內的部分收入放到預算外管理。隨著預算外資金的產生，為了擺放和管理這部分資金，開始設立財政專戶。

　　改革開放后，由于財政粗放式管理，各地將預算內轉為預算外資金的現象不斷蔓延，預算外資金規模也迅速膨脹，各種名目的財政專戶也應運而生，財政專戶設置和管理出現較為混亂的局面。

　　為此，國務院于1986年出臺《關于加強預算外資金管理的通知》（國發〔1986〕44號），要求實行“計劃管理，財政審批，專戶儲存，銀行監督”的管理辦法，切實加強預算外資金的管理。此后，隨著中國經濟體制改革的不斷深入，預算外收支種類日益增多，開設財政專戶的需求不斷增加，而商業銀行只有經濟利益驅動，而沒有行政監督功能，無法監督財政專戶的收支，財政專戶管理中的問題越來越突出。

　　《證券市場周刊》：隨著中國經濟的不斷發展，財政專戶越來越多，問題越來越突出，國家采取過哪些監管措施？

　　裴平：2010年，財政部下發《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預〔2010〕88號），明確要求，中央部門預算外收入全部上繳中央國庫，支出通過一般預算或政府性基金預算安排。

　　但實際上，目前大量“財政專戶”資金存放于國庫之外，造成財政資金大量游離于監督體系，不利于預算資金的集中調度，不利于預算資金的安全、完整和公開透明，不利于人大、審計加強預算監督。這既放大了政府部門的自由度，又不符合改革的方向和原則。 本次《預算法》修訂的目標之一，是為了解決“預算內、外兩個體系、兩種管理模式”的問題，預算內、外統一管理后，“財政專戶”也就沒有存在的理由。如果財政需要分賬戶進行核算，可以也應當在國庫單一賬戶下設立分戶，以確保國庫資金安全可控。 財政專戶易誘發腐敗

　　《證券市場周刊》： 你認為財政專戶問題是該取消，還是該寫入《預算法》使之合法化？

　　裴平：現行《預算法》及《國家金庫條例》規定，國家的一切預算收入應全部繳入國庫，沒有財政專戶的概念。而本次《預算法》修改稿寫入了財政專戶的概念，將財政專戶合法化，沒有理順財政專戶和國庫單一賬戶的關系，而是將國庫單一賬戶、財政專戶共同構成了所謂的國庫單一賬戶體系，這是《預算法》修訂的倒退，是合法化了本不應該合法的內容。

　　財政專戶和國庫單一賬戶體系是中國國庫集中收付制度改革試點過渡時期的階段性產物，盡管事實上可能還將存在一段時間，但它不符合國務院批準的“以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式”的改革方向，不利于政府預算資金的集中、高效、安全管理，實踐中通過財政專戶等方式而引致的腐敗案件時有發生。因此，“財政專戶”和“國庫單一賬戶體系”不但不能在法律中固化，還應隨著公共財政改革的深入逐步取消。

　　《證券市場周刊》：現實中財政專戶設在商業銀行，巨額的財政資金隨意出入商業銀行領域，是否會沖擊資金市場價格形成機制？這樣是否會為貪腐官員的尋租行為留出了空間？

　　裴平：財政專戶開設在商業銀行，容易引發不正當競爭，誘發腐敗現象。 商業銀行以追求利潤最大化為目標，吸收存款是其主要業務之一，而財政資金數額大、穩定性強，幾乎每家商業銀行都將其作為重要的存款資源。

　　商業銀行以各種形式“營銷”，從而導致大量財政資金分散于各類財政專戶中。由于政府利益與商業利益交織，資金在各家商業銀行之間搬來搬去，既不利于商業銀行資金的穩定，也會干擾金融秩序的穩定。

　　目前，財政專戶在哪家商業銀行開戶由地方財政部門自行決定，這在一定程度上提供了尋租的空間，迫使各金融機構不得不采取非正當的競爭手段，去爭取財政專戶的開設和資金的存儲，必然助長財政資金管理上的“權力尋租”，財政專戶已經成為腐敗的重要源頭之一。如江蘇省財政廳原副廳長張美芳貪污案等，均與財政專戶直接有關（詳見表）。

　　財政專戶的管理與監督

　　《證券市場周刊》：現在的財政專戶的監管制度是一個什么樣的情況？

　　裴平：監管管理制度不配套，多數財政專戶沒有相應的財務核算和監督辦法。各專項資金管理部門在制定資金管理辦法時，都強調要專戶存儲、專款專用，但如何進行財務核算、資金的支出程序和方法、資金的使用和管理，以及如何對資金的使用進行監督，都沒有相應明確的規定，而且管理辦法的可操作性不強。

　　《證券市場周刊》：若對于財政專戶的管理不善，會對宏觀政策產生哪些影響？

　　裴平：財政專戶管理不規范，會影響貨幣政策的實施效果。在金融機構的財政存款可以等同于人民銀行的基礎貨幣，對中央銀行實施貨幣政策，進行宏觀調控具有重要影響。

　　目前，大量財政專戶存款游離于財政存款繳存體系之外，不利于對全社會流動性的監控與管理。同時，財政專戶內的巨額財政資金不受管束地出入商業銀行業務領域，會沖擊資金市場價格形成機制，擾亂金融秩序，也不利于中央銀行對金融的宏觀調控。

　　《證券市場周刊》：國際上其他國家，是財政專戶并入國庫單一賬戶體系管理制度，還是國庫單一賬戶制度？

　　裴平：國際經驗表明，市場經濟國家普遍實行國庫集中收付制度（也稱國庫單一賬戶制度）。

　　中國因為預算外收入的存在，在過渡期實施了國庫單一賬戶體系制度。 在國庫單一賬戶制度下，財政收支沒有任何中間環節，財政資金使用和管理的透明度最大，效率最高，成本最小。而國庫單一賬戶體系制度無疑因為財政專戶的存在，增加了周轉環節和管理成本，也為貪污腐敗等職務犯罪提供了便利。

　　《證券市場周刊》：按你所說，財政專戶根本沒有必要合法化，那現在的實際情況是否適合完全取消財政專戶呢？

　　裴平：近幾年來，財政部門建立了國庫機構和政府收支管理信息系統，人民銀行也建立了覆蓋全國的國庫組織體系、完善的國庫業務處理系統和功能強大的現代化支付清算系統，完全能夠滿足“兩點一線”的國庫單一賬戶制度和財政資金劃撥收付的實際需要，財政專戶已喪失存在的基礎，且無繼續保留的必要性。 總之，財政專戶應予撤銷，更不宜寫入《預算法》。

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