文/新浪財經意見領袖專欄作家 王和

　　日前，我國宣布了政策性農業保險的一項重大政策，在三大糧食作物中全面推廣完全成本保險和種植收入保險。就業務和技術而言，這只是我國農業保險發展過程中的一項政策出臺，但如果把它放到我國農業保險，乃至農業發展的歷史中看，就不難發現，其具有非常特殊的“里程碑”意義，它不僅標志著農業保險的一次迭代發展，更意味著為我國農業現代化提供了一項重要基礎性制度保障。

　　縱觀歷史，自2007年開展政策性農業保險以來，我國農業保險的發展經歷了兩個重要階段，第一階段是從2007年到2019年，這個階段，我國政策性農業保險完成了試點起步、快速發展和轉型升級，同時，初步搭建了“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的政策性農業保險運行體系，特別是2013年《農業保險條例》正式實施，在認真總結的基礎上，全面規范我國農業保險的經營管理。此外，針對政策性農業保險發展初期，出現和存在的規范經營等問題，采取了一系列行之有效的舉措，進行治理、整頓和規范，切實維護農業保險活動當事人的合法權益，提高農業生產抗風險能力，促進農業保險事業的健康發展。

　　2019年《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》頒布，標志著我國政策性農業保險的發展進入了第二階段。這個階段，最重要特征的是從摸索和探索，向以高質量發展為核心訴求的轉變。從某種意義上講，是在對農業保險的許多基本問題，進一步清晰和堅定的基礎上做出的明確和選擇，特別是明確了農業保險的“兩個重要”定位，即作為分散農業生產經營風險的重要手段，對推進現代農業發展、促進鄉村產業振興、改進農村社會治理、保障農民收益等具有重要作用。

　　客觀上看，政策性農業保險經過了第一階段的發展，實現了“零的突破”，特別是覆蓋面迅速擴大，讓長期習慣于傳統農耕方式的廣大中國農民第一次認識并接受“保險”，并切身體會到這種現代經濟制度帶來的好處。一組數據則更直觀地反映了農業保險的重要作用，一是農業保險提供的風險保障從2007年的1126億元增加到2019年的3.6萬億元；二是農業保險服務的農戶數也從2007年的4981萬戶次增長到2019年的1.8億戶次；三是農業保險承保的農作物品種達到270余種，基本覆蓋了農業的各個領域；四是農業保險累計向3.6億戶次支付保險賠款2400多億元。

　　盡管第一階段的政策性農業保險實現了“從無到有”的突破，同時，農業保險的保費收入也從2007年的51.8億元發展到2019年的680億元，使我國成為了全球第二大的農業保險市場。但我國的農業保險發展仍存在許多基礎性的問題，所有問題均集中體現在內外兩個方面的“高質量問題”，一是從外部看，是覆蓋面、保障程度和服務水平的問題，二是從內部看，是規范和科學的經營管理問題，是提高經營管理效率問題，針對保險公司經營效率不高問題，明確要求綜合費用率不應高于20%。

　　為了解決農業保險存在的問題，在認真和系統地研究分析基礎上，有針對性地推出了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，提出要建成功能完善、運行規范、基礎完備，與農業農村現代化發展階段相適應、與農戶風險保障需求相契合、中央與地方分工負責的多層次農業保險體系。同時，其中的核心訴求之一就是提高農業保險保障水平，推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點，推動農業保險“保價格、保收入”，防范自然災害和市場變動雙重風險，通過穩妥有序推進收入保險，促進農戶收入穩定，讓農民能夠做真正到“旱澇保收”，進一步提高農民的滿意度和獲得感。

　　這次頒布的《關于擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》就是具體落實“進一步提高農業保險保障水平”和“擴面、增品、提標”的舉措。從農業保險的全球實踐看，均將“保障水平”作為衡量農業保險發展水平的重要指標，特別是相對發達的農業保險市場，收入保險均占到業務的絕大多數，如美國農業保險市場的收入保險占比超過了80%，因此，可以得出了一個基本結論：收入保險是農業保險的“終極目標”。

　　雖然，“終極目標”已經明確，但問題和關鍵是如何實現。在我國的改革開放過程中，一個最重要的經驗是把先進理論與中國實際相結合，探索有中國特色的發展道路，乃至理論，而不是照搬照抄，積極探索符合我國農業發展特點的支持保護政策體系和農業保險服務體系。首先，西方發達國家發展農業保險，更多是將其抽象為一種制度安排，就事論事，按部就班，而我國則是將其具象為執政為民的舉措，更多是立足現階段我國農村、農業和農民的具體實際，有針對性地開展工作，其中最重要的特點是求真務實，積極探索政策性和商業性農業保險合作體系，切實為農業和農民解決實際問題和困難，防止“因災返貧”。其次，我國發展農業保險立足兩個基本點，一是人口大國，因此，糧食安全很重要，必須把自己的飯碗端好端牢，所以，農業問題不僅是一個經濟問題，更是一個政治問題。二是農業大國，又是農業生產方式相對落后的國家，農業生產相對分散，農民的現代意識，特別是風險意識比較薄弱，發展農業保險必須立足基本國情，求真務實，有重點地補齊短板。

　　2007年再次啟動我國農業保險之初，就確立了“政策性”的基本定位，這在全面推動社會主義市場經濟體制改革的大背景下，是需要一定的政治遠見的，也確立了農業保險有別于普通商業保險，同時，針對我國行政體系特點，采取了中央財政為主，各級財政配套的方式，解決保險費的籌集問題。在此基礎上，讓農民“出一點”，目的是推動市場和保險意識的培育和普及。再者，引入保險市場機制，特別是“農業保險共同體”模式，調動和利用市場資源，確保農業保險機制運行高效，并配套出臺了一系列的管理制度，如大災風險準備金制度和農業再保險公司等，再如政策性農業保險承保機構遴選制度，逐步形成了一套有中國特色的農業保險發展模式。

　　客觀講，通過第一階段的探索與發展，我國農業保險的基本模式和運行機制已經初步形成并逐步完善，因此，如何更好地發揮制度優勢，更好地保障廣大農民的切身利益，更好地穩定農業生產和糧食安全，就是第二階段的重要任務，而“收入保險”制度的推廣和普及將成為重要手段和中心任務。為此，2018年我國在6個糧食主產省的24個產糧大縣，開展了三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險的試點，試點得到了廣大農戶的普遍歡迎，取得了預期的效果，為下一步的推廣，進行了有益的探索，積累了一定的經驗，奠定了良好的基礎。

　　但從總體情況看，在我國大面積推廣農業收入保險，仍面臨許多困難和挑戰，其中，最重要的是內外部制度、市場環境和技術服務的配套、支持和保障。收入保險涉及兩個重要參數，一是產量，二是價格。產量，需要一整套科學和有效的“測產”技術和服務體系進行保障，其中主要是涉及影響區域性，不同時期，不同農作物生產的各種要素監測、評估和量化分析。價格，需要一套市場價格的“發現機制”，而影響糧食價格，特別是區域糧食價格的因素很多，這些因素之間具有很強的相關性，同時，還可能受到一系列“動態因素”的影響，具有較大的不確定性。因此，要在全國推廣收入保險并非易事，仍需要不斷探索，循序漸進。

　　這次改革舉措的一個重要特征是“擴圍”，即擴大試點范圍，具體而言，是將原來的6個省，擴大到13個糧食主產省份，同時，采用分步推進的方式，即今年先覆蓋60%的500個產糧大縣，明年再實現全覆蓋。這個方案的背后，仍體現了立足國情，求真務實的基本原則，一是覆蓋13個糧食主產省份，基本上可以做到“端牢飯碗”的目的；二是現階段財政的能力相對有限，能夠拿出來補貼保費的資源有限，只能是量力而行、盡力而為，集中力量辦基礎且重要的事。

　　下一步，我國農業收入保險的推廣，仍面臨兩大任務，一是要發揮好政策性農業收入保險的基礎和示范作用，充分調動各個方面的積極性，參與到農業現代化建設中，包括各類金融保險機構，農業技術服務組織等，齊心協力，共同推動農業保障水平的提升，特別是收入保險占比的提高，因此，不僅要關注主糧，還要關注其他領域的收入保險問題，不僅要關注試點地區，也要關注非試點地區。同時，要重視并鼓勵通過發展“訂單農業”，包括“訂單農業+保險+期貨（權）”等模式，發揮“鎖定收入”的作用，此外，應健全農產品期貨市場定價機制，擴大糧食期貨市場交易，發揮期貨市場的價格發現和風險對沖功能。二是要進一步強化農業科技的運用，要以服務收入保險為契機，進一步強化農業數據信息服務平臺建設，全面整合農業生產的地理、氣象、產量、價格等涉農信息，并積極運用無人機、遙感、測繪、互聯網、大數據、云計算和人工智能等技術，強化信息共享，全面提供農業生產過程中的相關信息，為收入保險經營提供必要的數據和技術支持。

　　(本文作者介紹：保險學者，中國人保財險執行副總裁。)