意見領袖 | 夏磊

　　2024年中央經濟工作會議明確提出，“增加地方政府專項債券發行使用，擴大投向領域和用作項目資本金范圍”。2024年全國財政工作會議指出，2025年將“安排更大規模政府債券，為穩增長、調結構提供更多支撐”。

　　自2015年地方專項債券首次發行以來，其額度不斷增加、使用范圍持續優化、使用效益不斷提升、風險管理逐步科學，日益成為積極的財政政策重要工具之一，發揮著強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用。

　　2024年底國辦發布最新規定，專項債券使用發生三大新變化

　　專項債投向領域實行“負面清單”管理，未納入清單的項目即可申請使用。除了完全無收益的項目、樓堂館所、形象工程和政績工程、除保障性住房和土地儲備以外的房地產開發及商業設施、一般競爭性產業項目之外，其余項目均可申請專項債券資金。“負面清單”之外皆可用，能有效緩解專項債項目匱乏問題，顯著提升專項債使用效率，盡快形成實物工作量。

　　專項債可用作項目資本金范圍實行“正面清單”管理，擴大至22個領域，用作項目資本金比例提高至30%。專項債用作項目資本金范圍新增云計算、數據中心、傳統基礎設施智能化改造等新型基礎設施建設，信息技術、新材料、生物制造、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業航天、北斗等前瞻性戰略性新興產業基礎設施建設，以及城市更新、衛生健康、養老托育、省級產業園區基礎設施、貨運綜合樞紐等領域，促進專項債在強基礎、補短板、惠民生、擴投資等方面進一步發揮積極作用。同時，以省份為單位，將專項債用作項目資本金的比例上限由25%提高至30%，更好地發揮財政資金的杠桿作用。

　　在10省（市）和雄安新區試點專項債項目“自審自發”。試點地區有北京、上海、江蘇、浙江（含寧波市）、安徽、福建（含廈門市）、山東（含青島市）、湖南、廣東（含深圳市）、四川和河北雄安新區。這些地區項目清單只需經省級政府審核批準后即可發行專項債。專項債項目審核權限下放，有利于充分調動地方政府積極性，提升項目儲備和債券發行使用效率，支持經濟大省發揮挑大梁作用。

　　專項債發行使用的發展歷程

　　2015年首次發行專項債。為了規范地方舉債融資行為，2009年起國務院同意地方發行債券，承債主體為地方政府，但由財政部代發代還。2013年十八屆三中全會通過的《決定》指出“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”。2014年4月，國務院發文明確提出建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制；8月《預算法》修訂，正式允許地方發債融資；10月首次提出地方可發行專項債融資。2015年專項債首次發行，額度1000億。

　　專項債發行規模不斷增加。截至2024年12月30日，專項債存量規模達30.8萬億。新增專項債額度迅速上升后維持高位水平，2015年首次發行額度1000億，2018年超1萬億，2019年超2萬億，2020年達3.75萬億，2024年3.9萬億創新高。2024年中央經濟工作會議明確表示“增加地方政府專項債券發行使用”，2024年全國財政工作會議指出2025年將“安排更大規模政府債券”。專項債發行規模快速增加，2015年近1萬億，2016-2019年在2-2.5萬億左右，2020為4.1萬億，2021、2022年約5萬億，2023年約6萬億，截至2024年12月29日為7.5萬億。2024年11月，人大常委會審批通過一次性增加6萬億地方政府專項債務限額。

　　專項債投向領域逐年優化。2015年，地方專項債主要用于公益性項目建設。2017年土地儲備、收費公路、軌道交通、棚戶區改造等細分品種陸續出現。2019年9月國常會構建了專項債投向的基礎分類框架，共7大領域。2021年2月，投向領域增加國家重大戰略項目和保障性安居工程，共支持9大領域。2022年使用范圍擴大至10大領域，2023年增至11大領域。2024年10月12日財政部提及專項債用于土地儲備、收購存量商品房。11月8日人大常委會通過了專項債用于置換地方存量隱性債務。12月12日中央經濟工作會議明確擴大專項債投向領域和用作項目資本金范圍。12月16日國常會允許專項債用于土地儲備、支持收購存量商品房用作保障性住房。12月25日，國辦發文規定，未納入專項債投向領域“負面清單”的項目均可申請專項債資金。

　　專項債用作項目資本金范圍持續擴大。2019年允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，共4大領域。2019年9月規定各省專項債用作項目資本金比例上限為20%，并擴大至鐵路、收費公路等10個領域。2020年將上述比例上限調整至25%。2022年10月，可用作項目資本金的領域擴大至13個領域。2023年9月，新增供氣、供熱兩個至15大領域。2024年增至17大領域，12月25日擴大至22大領域。

　　管理更加規范，能更好發揮專項債券宏觀調控作用

　　對專項債規模實行限額管理，風險更可控。2014年國務院規定，對地方債務規模實行限額管理，不得突破批準的限額，包括專項債。新增地方專項債額度和專項債限額由國務院確定，報全國人大批準。各省、自治區、直轄市專項債務限額由財政部報國務院批準后下達各省級財政部門。

　　對專項債投向領域實行“負面清單”管理，使用更靈活。2021年，財政部、發改委聯合制定了專項債投向領域禁止類項目清單。2024年12月16日國常會指出，要實行地方政府專項債券投向領域“負面清單”管理，優化項目審核和管理機制，適度增加地方政府自主權和靈活性。12月25日，國辦發文明確專項債券投向領域的“負面清單”。

　　提前下達部分新增專項債限額，發力更靠前。2018年12月，十三屆全國人大常委會授權國務院2019-2022年在當年新增地方政府債務限額的60%以內，提前下達下一年度新增地方政府債務限額。2023年10月，十四屆全國人大常委會繼續授權國務院可提前下達部分新增地方政府債務限額。

　　證券研究報告：《專項債的新變化——財政系列研究之二》

　　對外發布時間：2025年1月7日

　　發布機構：國海證券股份有限公司

　　本報告分析師：夏磊

　　SAC編號：S0350521090004

　　(本文作者介紹：國海證券首席經濟學家)