文/ 白重恩

　　從理論來看，產業政策有利有弊。討論產業政策的綜合效果，則必須有實證的研究支持，其中通用的數據指標是全要素生產率。實證研究表明，產業政策若要對效率起促進作用，要滿足兩個條件：1、該項產業政策是對行業中所有企業的普惠；2、產業政策在扶持競爭激烈的行業時對效率起正面作用，而當支持壟斷行業時則起不到正面作用。

　　在中國制度背景下，產業政策能否從制度成本入手，改善企業經營環境，是能否實現普惠的制度成本降低、全社會制度成本統一降低的核心。而歷史的經驗告訴我們，要做到降低制度成本這一點非常困難。

　　關于產業政策我們有很多的討論，但是辯論以后好像我們依然沒有形成共識，這里面我覺得有很多原因，主要一個原因就是如果只進行理論上辯論的話，你既可以說出一大堆的理由支持產業政策，也可以說出同樣多的理由來反對產業政策，僅僅靠理論的辯論不會有確定性的結論。

　　產業政策的好處

　　先看產業政策的好處，可以從效率和偏好兩個角度來看。

　　從效率角度來看，通常首先會講產業政策是為了應對市場失靈。市場失靈的一個體現是協調失敗。

　　舉一個例子。比如說我們希望發展汽車產業，我們都知道汽車有很多重要的部件，至少要有發動機和變速箱，如果沒有國際貿易，如果這個國家沒有人生產發動機的話，生產變速箱是沒有意義的，因為變速箱不能帶動車子跑。

　　同樣如果這個國家沒有人生產變速箱，生產發動機也沒有用，因為發動機需要變速箱和車輪連起來。而且汽車有很多其他部件，如果這些零部件的生產商之間沒有協調，不是大家決定同時生產那就可能這個產業就不能發展起來。主張產業政策者就會說該由政府來協調，政府動員大家同時來生產這些零部件，然后協調問題就解決了，似乎在這個情況下產業政策是不可缺少的。

　　其實我剛才假設了一個前提，假設沒有國際貿易。如果有國際貿易的話，你只生產了變速箱，你還可以買發動機，這種情況下，協調的必要性就會弱一點。

　　支持產業政策的另一個效率方面的理由是規模經濟。如果我們也考慮汽車，如果你這個企業每年只生產兩千輛汽車，你的平均成本必然很高，因為你要生產汽車，你必然要做設計，然后要做一套生產線，這些都是一次性的投入。

　　但是如果你的產量大那么平均成本就會降下來，有更大量的產品來分攤一次性投入的成本。主張產業政策者會說，這種情況下應該由政府來創造需求，對這個產業進行補貼，這樣一開始就不會只生產兩千輛，而會生產十萬輛，這時候實現了規模經濟，平均成本就低了，就有了競爭力。

　　支持產業政策還有一個效率方面的理由是保護幼稚產業。一個國家某個產業非常不發達，沒有積累經驗的機會，競爭力較弱，如果你很快放開外國競爭者進入你的市場，國內的民族企業根本沒有發展機會，因為你連學的機會都沒有就已經失敗了，市場就完全被別人占領了。

　　如果利用產業政策對幼稚產業進行保護，民族工業還有發展的機會。產業政策也可以用來支持與他國競爭中的集體交易。比如，我們尋求用市場換技術，將市場準入作為一種產業政策，外國企業要進入中國市場，就必須把技術給我，否則就進不來。比如說高鐵，把技術給我們，然后我們自己發展出來了這樣一個產業。這里，不是我們的個別企業和外國企業進行交易，更不是消費者單獨和外國企業進行交易，而是國家代表所有國內相關企業和所有消費者和外國企業進行集體交易。

　　從偏好的角度看，產業政策可以體現國家意志。比如說我們國家希望有一個強大的海軍，為了有強大的海軍就需要有很強的船舶工業，即使我們的船舶工業沒有商業的需求，事實上我們的船舶工業有很大的需求，但是想象即使我們的船舶工業沒有商業需求，作為一個大國我們希望發展自己的海軍，仍然希望國家的政策扶持船舶工業。

　　種種理由都告訴我們說產業政策似乎能起到非常重要的正面作用，一方面提高效率，讓我們本來不能發展起來的產業可以發展起來，另一方面體現國家的意志，比如讓我們的海軍用自己的船舶武裝起來。

　　產業政策的潛在弊病

　　剛才說了產業政策的好處，產業政策是不是就沒有弊病呢？如果只考慮好處自然就應該對產業進行扶持，甚至對產業中的某些企業進行扶持，對產業進行保護，不讓外國競爭者把我們打敗。

　　其實產業政策即使從效益的角度考慮也有它的利弊，比如說你怎么判斷哪個地方有市場失靈？我剛才講的協調發展的例子似乎很有說服力地說明產業政策是必要的，但即使在那個例子里面，如果考慮到國際貿易，可能那個例子中產業政策的必要性也不一定能講得通。

　　在什么情況下政府的產業扶持是必須的呢？我們的政府怎么能判斷得準呢？這是一個問題。第二個即使判斷準了，你要有多大力度的扶持，多大力度的保護，會不會用力過猛？有時候用力過猛，你對一個產業進行過多的補貼它最后就形成產能過剩。因為我們特有的體制，我們的扶持往往用力過猛。尤其在地方政府之間有強烈競爭的時候，我這個地方要發展光伏產業，那個地方也要發展光伏產業，很多地區都把這個產業作為他們的支柱產業、戰略新興產業，大家都去扶持，最后就更可能造成產能過剩，所以地方政府間過度競爭導致的過度干預也是使得產業政策可能失敗的一個原因。

　　剛才提到汽車工業，好像是理想的產業政策應該保護的產業，但是我們想想，如果說我們沒有開放外國的這些品牌進來，我們的汽車零件產業能夠發展起來嗎？能夠發展這么快嗎？能夠發展這么有效率嗎？可能沒有。因為整車企業進來以后他會創造對零件的需求，他有所謂的外溢效應，他就促進了其他產業的發展，當這些零部件行業都發展起來了，我們民族企業想造車的時候就有了一個很好的條件。

　　產業政策有可能使得這種外溢效應受得遏制。剛才說產業政策往往是選定幾個產業來扶持保護，或者選擇個別的企業，我們所謂的龍頭企業來扶持和保護，但是誰被選中呢？因為被選中就能得到大量的好處，就可以得到很多的補助，得到非常強烈的保護，誰都希望被選中，在大家搶著被選中的時候就出現尋租現象，人人都要爭取，每個企業都希望自己被選中成為被扶持的龍頭企業。

　　理論上的利弊平衡與實證研究的重要性

　　從理論角度，我們可以講一大堆產業政策的優勢，也可以講一大堆產業政策的弊病，這些優勢可以提高產業的效率、整個經濟的效率，這些弊病可以壓抑整個經濟的效益，壓抑整個產業的效益，從理論上講它的綜合效果到底是什么？保護有他的好處，保護也有他的弊病，到底哪個效果更重要，我們是不知道的，理論上說都有可能。

　　所以討論產業政策必須有實證的研究，要看數據。數據可以告訴我們的產業政策到底產生了什么效果。比如說我剛跟大家列的這些利與弊，除了國家意志之外，其他的都跟效益有關，那么我們來看看產業政策對效率產生了什么樣的影響。

　　衡量效益有很多指標，我們用通用的一個指標就是整個經濟的全要素生產率或者產業的全要素生產率。我們來看一下產業政策對全要素生產率到底生產什么樣的影響？

　　日本與中國產業政策的實證研究

　　我們一談到產業政策很多人都認為日本的產業政策是成功典范。那么到底日本的產業政策對日本產業的效益產生了什么影響？

　　一位哥倫比亞大學的教授和他的合作者做了這樣一個研究。他們看日本不同的產業，首先度量這些產業的全要素生產率和改善速度，同時他們盡量找數據來反映產業政策的體現，比如說在日本他們用四個方面的數據，一個是日本開發銀行對這些行業的貸款，一個是政府給這些行業的財政補助，一個是關稅保護，還有就是稅收優惠，他們有了這四個方面反映產業政策的數據，所以這樣就可以看，一個產業效率的改善和這個產業所得到的產業政策保護，或者是產業政策的扶持之間是什么樣的關系，他們的研究發現效率的改善并沒有和產業政策有明顯的關系。

　　即使在日本這樣一個好像全世界都公認產業政策成功的地方，數據中都看不到產業政策對效率產生正面影響的證據。他們還考察產業政策到底是怎么選的，是不是那些特有發展潛力的產業得到了產業政策的支持？

　　他們發現不是，他們發現產業政策的扶持力度和這個行業的增長速度是負相關的，也就是說得到產業政策保護越強的行業增長速度越慢，當然這是統計規律，個別的行業可能例外，但總體來說統計規律是這樣的。

　　日本是不是選了那些規模效益遞增的行業來扶持呢？他們的研究對每一個行業來估計規模效應的強度，發現產業政策的扶持力度跟規模效應的強度正好是負相關的，也就是說那些特別應該扶持的行業沒有得到扶持，那些不應該被扶持的行業得到了扶持，這是日本的實證證據。

　　當然我們關心中國的情況，中國的產業政策對我們企業的效率產生了什么樣的影響？

　　哈佛大學教授阿吉翁和幾位合作者用中國的工業企業數據來分析產業政策對效率產生什么樣的影響，他們也用這幾個方面的因素，一個優惠利率、對企業的補助、關稅保護、稅收優惠。我們工業企業數據中可以找到每一家企業得到多少利率的優惠，得到多少補助，得到多少稅收優惠，所處的行業得到多大程度的關稅保護。

　　他們的發現很有意思，產業政策有時候對效率起到促進的作用。什么時候對效率起到促進作用呢？有兩個條件，一個條件是這個產業政策對行業內所有的企業是普惠，不是說我們在行業中挑幾家企業來扶持，而是說我們這個產業政策是扶持行業中所有企業，大家都能得到好處，這種普惠的產業政策能夠提高產業的效益。

　　第二個，他們發現，當你去扶持競爭激烈的行業時，產業政策對效率起正面的作用，但是當你支持的是壟斷行業時產業政策對效率就不起正面作用，這是非常有意思的發現，它告訴我們如果要用產業政策應該怎么用，兩個結論，支持競爭、普惠。

　　問題是我們的產業政策有多大程度上是像他們建議這樣做的？我們產業政策有多大成分上是在行業內普惠，在行業間選了競爭更激烈的行業來支持，這就是另外一個問題，這時候我們就需要更多證據。

　　我的一個博士后學生他做了這樣一個研究，他也是用中國工業企業數據，用的是1998年到2012年之間企業數據，同樣看這幾個指標補貼：稅收優惠、關稅保護、利率優惠、財政補貼，他還看了另一個指標就是我們有的時候政府預算中會對某些行業直接投入，我們也有這樣的數據。

　　我們來看這五個方面的產業政策對效率產生了什么樣的影響，結果是沒有正面的東西，如果我們統籌考慮五個方面的產業政策，對這些行業的效率沒有產生任何的影響。為什么呢？剛才說如果你是產業政策用對了，就可以產生正面的影響，為什么總體來說又沒有產生正面影響呢？那我們懷疑是不是產業政策用錯了。

　　阿吉翁等人發現，如果我們產業政策應用于競爭激烈的行業則可以提高效率，但是我們產業政策并不是這樣的。

　　剛才我說的研究的發現，我們扶持某一些特定的行業，比如說一個行業內如果國有企業占比重比較大，他得到扶持的可能性就會更大，得到扶持的力度會更大，如果一個行業中出口占的比重比較大，它得到扶持的可能性也比較大，得到扶持的力度比較大，這些產業并不一定是競爭性強的產業，因而綜合的效果我們沒有發現產業政策對效率產生正面的影響。

　　另外最近又有了新的研究，說應該扶持那些造成瓶頸的行業，如果這個行業不發展起來其他行業就很難發展起來，設計了一套方法來看哪些行業是瓶頸的行業，主要是看下游的行業如果受到制約就說明上游的行業形成了瓶頸，看什么樣的行業對下游的行業產生了更大的制約等等。

　　如果我們看2012年的數據，發現金屬礦選業是第一號瓶頸行業、第二號礦山機械、第三號鋼鐵、第四號煤礦、第五號基礎化工原料等。

　　到2016年這些行業都怎么樣？全部是產業過剩，我們按照理論來說選對了行業，但是用力過猛；扶持了這些在2012年看構成瓶頸的行業，結果到2016年全部產業過剩。

　　所以把產業政策做對是非常困難的，首先找對行業就不容易，你找對了行業，找對了力度，又是很難的事，我們要么找錯了，要么力度使的不那么恰當，這是產業政策面臨的非常困難的問題。

　　剛才的數據說明我們沒有任何系統性的證據說明產業政策起到了正面作用。我特別強調系統性的證據。有些學者就會找某一個產業，說這個產業政策成功了，另外一個學者找另一個產業說這個產業政策失敗了，但是平均來說效果如何那就要看系統的證據，我們到現在為止沒有看到一篇系統的實證證據證明產業政策對效率產生了正面影響。

　　產業政策到底怎么做才會更好？我們想是不是有另外一個方向？不是去提供金融扶持，不是去提供稅收優惠，不是關稅保護，不是對行業直接補貼或政府直接對行業投資，我們有沒有其他的一些辦法，來實現我們產業政策所希望實現的目標，同時又不產生這些負面的后果。

　　我想在中國制度背景下其實我們是有很大的空間。一個很重要的原因是，我們整個的營商環境還有很大的改善空間。

　　我們有時候制度文件打架，不同部門出的文件互相矛盾，你要遵從這個部門的文件，同時又遵從那個部門的文件，就使得你什么事兒都做不成。我們有很多制度上的障礙使我們企業面臨非常大的困難。

　　我們的制度成本非常高，我們的產業政策能不能從制度成本入手，改善企業經營環境？當然理想是實現普惠的制度成本降低，全社會制度成本統一的降低，但是歷史的經驗告訴我們要做到這一點非常困難，降低制度成本歷來是難的。

　　如果你希望整個經濟同時降低制度成本就很難。比如說有時文件打架，你要把全國的文件拿過來看一遍，看什么地方打架，然后把打架的地方都解決掉那是難上加難，我們能不能找一些關鍵行業。

　　我們先把這些關鍵行業中文件打架的問題給解決了，這也是產業政策。我們剛才說有一些辦法來幫助我們尋找某些產業，這些產業如果發展不好會形成瓶頸，我們把這些關鍵產業找出來，然后看看這些關鍵產業中關鍵的制度障礙是什么？我們來解決這個制度障礙，在我們解決了這些行業制度障礙以后，這些行業能發展起來，我們再去找其他的瓶頸一步一步地解決。

　　這樣做有一個好處，首先我們還是有一定能力選對哪些行業是關鍵產業的。第二，營商環境的改善在這個行業內的所有企業都能享受，這符合了前面說的產業政策應該是普惠的，實證結果告訴我們產業政策是普惠的話對效率有正面的影響。第三，營商環境的改善不會帶來負面后果。

　　我剛才說的產業政策，就是找定一些瓶頸行業，然后找出這些行業中的制度障礙，努力解決這些行業存在的制度障礙。我認為這是我們產業政策應該考慮的方向。

　　(本文作者介紹：清華大學經濟管理學院弗雷德曼講席教授、副院長、經濟系主任，長江學者和國家自然科學基金杰出青年基金獲得者。)