意見領袖 | 管濤

　　房地產延續調整是造成當前市場信心不穩，經濟運行承壓的重要原因。2024年7月底中央政治局會議指出，重點領域風險隱患仍然較多，新舊動能轉換存在陣痛，同時強調這些是發展中、轉型中的問題，我們既要增強風險意識和底線思維，積極主動應對，又要保持戰略定力，堅定發展信心。就防范化解房地產風險而言，用改革和發展的辦法解決前進中的問題，需要堅持長短結合、標本兼治，打好政策“組合拳”。

　　國有銀行改革的兩大啟示

　　化解房地產風險工作的艱巨性復雜性與三十年前的國有銀行商業化改革相比不遑多讓，當年的經驗可資借鑒。

　　1993年底十四屆三中全會審議通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，加快金融體制改革，建立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離，發展商業性銀行。同年底國務院印發了《關于金融體制改革的決定》，1994年成立了三家政策性銀行，給工行、建行、農行、中行四大國有銀行剝離政策性業務。

　　1997年底第一次全國金融工作會議提出，把銀行辦成真正的銀行，加快國有銀行的商業化步伐。1998年亞洲金融危機期間，發行2700億特別國債注資，給四大國有銀行充實資本；1999年成立四家資產管理公司，給四大國有銀行剝離1.4萬億不良資產。

　　前述措施短暫增強和改善了銀行資本實力和財務狀況。但由于計劃經濟烙印太深，銀行難以擺脫政府干預，疊加債權債務關系不清，銀行不良貸款問題仍然嚴重。到2004年一季度末，我國商業銀行不良貸款比率為16.6%，其中大型商業銀行高達19.2%。

　　2002年初第二次全國金融工作會議再次強調，必須把銀行辦成現代金融企業，推進國有獨資商業銀行的綜合改革是整個金融改革的重點。從2003年底向中行、建行注資到2010年7月農行完成上市，通過儲備注資、財務重組、引進戰投、股改上市一整套操作后，建立現代公司治理體制，四大國有銀行才徹底脫胎換骨。在英國《銀行家》發布的年度全球銀行1000強榜單中，按一級資本排名，它們過去七年蟬聯全球前四位。從2009年二季度起，我國商業銀行和大型商業銀行的不良貸款比率均控制在2%以內，到2024年二季度末分別為1.56%和1.24%。

　　國有銀行浴火重生的歷史告訴我們：一是重大風險化解不能指望畢其功于一役，而要不斷摸索經驗甚至試錯；二是若不從根本上采取一攬子措施解決問題，零敲碎打的政策，持續性不強、效果有限。

　　新型城鎮化孕育的新機遇

　　二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）提出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。

　　城鎮化是指人口向城鎮集中的過程，通常伴隨著一產比重下降、二三產比重上升，人口從農村向城市流動。我國房地產數十年的大繁榮大發展，就是受益于城鎮化、工業化進程。2012年底，十八大明確提出“新型城鎮化”的概念，核心是不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。2019年4月份《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。

　　《決定》針對過去十多年新型城鎮化、城鄉融合發展中存在的卡點堵點問題提出，構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制。在近日國務院發布的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（下稱“行動計劃”）中，這被細化為農業轉移人口市民化、潛力地區城鎮化水平提升、現代化都市圈培育、城市更新和安全韌性提升等四大行動，并提出經過五年努力要將常住人口城鎮化率由66%提升至接近70%。

　　《決定》將加快農業轉移人口市民化作為健全推進新型城鎮化體制機制的關鍵環節。行動計劃則把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的首要任務，并細化到推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利等具體任務。據測算，這將涉及約2.5億進城務工常住卻沒拿到城鎮戶籍、享受到市民待遇的農民工。行動計劃不僅在方向上提出“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制”，還精確到對不同規模的城市提出相應要求。至于潛力地區城鎮化水平提升、現代化都市圈培育、城市更新和安全韌性提升等其他三項重大行動，也會持續形成房地產需求。新型工業化和城鎮化將繼續為我國房地產發展提供動力，夯實房地產業在國民經濟中的支柱地位。

　　三大風險化解要統籌考慮

　　房地產與地方債務、中小金融機構并稱為當前我國三大重點風險領域，是2023年10月底中央金融工作會議所指金融領域各種矛盾和問題相互交織、相互影響的突出表現之一。同年底中央經濟工作會議提出，要統籌化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險。

　　防范化解與房地產有關的財政風險問題，要與深化財稅體制改革，防范化解地方債務風險統籌考慮。2022年以來，受房地產調整的影響，全國土地出讓收入連年大幅下降，削弱了地方財力，加大了地方債務風險。中央金融工作會議提出，構建防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，優化中央和地方政府債務結構。《決定》進一步細化為：

　　一是健全地方稅體系。推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條。研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率。

　　二是清晰劃分中央與地方財政事權和支出責任。適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。中央財政事權原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權。

　　三是優化中央和地方收入劃分。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。結合稅制改革優化共享稅分享比例。完善產業在國內梯度有序轉移的協作機制，推動轉出地和承接地利益共享。規范非稅收入管理，適當下沉部分非稅收入管理權限。

　　四是完善財政轉移支付體系。清理規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制。繼續推進省以下財政體制改革，優化省以下財力分配，切實加強基層財力保障。

　　五是健全政府債務管理體系。完善政府債務分類和功能定位，優化中央和地方政府債務結構。建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制，嚴格對地方違規違法舉債問題監督問責。加強地方政府專項債券管理，加快地方融資平臺改革轉型。

　　防范化解與房地產有關的金融風險，也要與深化金融體制改革，防范化解中小金融機構風險通盤考慮。近年來，國內一些中小金融機構出險與其在房地產市場的風險暴露較多有關。根據中央金融工作會議精神，《決定》進一步細化提出，要完善金融機構定位和治理，完善金融監管體系，實施五大監管，依法將所有金融活動納入監管，健全金融消費者保護和打擊非法金融活動機制，構建產業資本和金融資本“防火墻”。其中，特別要強化“實質重于形式”的穿透式監管，進一步規范按照分業監管做什么業務申請什么牌照，對在一個實際控制人名下從事混業經營的金融活動，做到無死角、兜底式監管。

　　構建房地產發展的新模式

　　2021年下半年“三條紅線”加碼房地產調控，直接針對房地產業的過度金融化。中央金融工作會議又重提促進金融與房地產良性循環，并提出健全房地產企業主體監管制度和資金監管，完善房地產金融宏觀審慎管理，構建房地產發展新模式。《決定》進一步明確，加快建立租購并舉的住房制度，加大保障性住房建設和供給滿足剛性住房需求，支持城鄉居民多樣化改善性住房需求，充分賦予各地政府調控自主權，改革房地產開發融資方式和商品房預售制度，完善房地產稅收制度。

　　當然，上述改革（包括前兩部分提及的改革）不可能一蹴而就。如何緩解當前房地產調整帶來的陣痛成為各界關注的焦點。最近，國際貨幣基金組織（IMF）與中國年度第四條款磋商報告中，建議為房地產行業提供一次性、約相當于國內生產總值（GDP）5.5%的中央財政支持，來完成和交付預售的未完成項目，或向購房者提供補償，引發了市場熱議。但對于IMF建議的核心部分，即以足夠低的成本獲取資產，支持應針對在特定截止日期之前預售且無法通過市場融資完成的房屋，市場卻基本選擇性地無視。

　　我國房地產市場迄今雖已調整了兩三年時間，但估值依然不便宜。根據全球各大城市評估網站Numbeo的數據，到2024年中，105個經濟體房價收入比和市中心總租金收益率的中位數分別為12.7倍和4.6%，中國分別為29.4倍和1.8%。盡管因為國情不同，前述指標并不完全具有國際可比性，但這仍是討論中國房地產救市操作繞不開的問題。在當前國內就業和收入形勢下，對這個問題的評判更加復雜化。

　　美國政府對次貸危機的應對備受國人的推崇。但事實上，美國政府并未在2007年危機剛爆發時就出手，起初只是美聯儲降息，直到2008年底演變成金融海嘯、經濟衰退后才動用了財政資源，美聯儲則開啟了零利率加量化寬松。值得一提的是，當時美國政府沒有救房企，而是救助房地美、房利美（下稱“兩房”）兩家“大而不倒”的金融機構，以及幫助房主避免失去房屋贖回權。由于低位入市，美國財政部在優先股購買協議下累計投資1910億美元，到2019年從“兩房”累計獲得分紅超過2850億美元。

　　另一個讓中國人倍感興趣的美國經驗是“兩房”。“兩房”的起源可追溯到上世紀30年代經濟大蕭條。以創辦“兩房”為契機，美國政府逐漸立法構建起服務于房地產行業的金融基礎設施，將房地產業的債務風險轉移到金融層面去化解，依托房地產業創建了住房抵押貸款的二級市場，用以轉移和處置房地產行業的周期性債務風險。我國早在2013年底十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就提出建立住宅政策性金融機構。當下我國房地產發展面臨困境，但危中有機，重啟相關研究，或是用金融而非財政手段構建金融與房地產良性循環的新機遇。

　　綜上，要用改革的辦法防范化解房地產風險。但政策沒有無痛的選擇，改革也沒有終南捷徑，必須做到五個“堅持”：一是堅持系統觀念，夯實房地產產業基礎與三大重點領域風險防化要統籌考慮，增強改革系統性、整體性、協同性；二是堅持守正創新，順應實踐發展，突出問題導向，推進理論、實踐和制度創新；三是堅持制度為先，加強頂層設計、總體謀劃，破立并舉、先立后破；四是堅持依法行政，特別要注意根據法不溯既往的原則做好新老劃斷；五是堅持久久為功，克服速勝心理，以釘釘子精神抓好重大部署的落實。

　　注：本文發表于《第一財經日報》2024年9月18日。

　　(本文作者介紹：中銀證券全球首席經濟學家)