意見領袖 | 李庚南

　　據8月30日證監會官網信息，證監會依法于即日終止對中信建投證券股份有限公司、致同會計師事務所（特殊普通合伙）、容誠會計師事務所（特殊普通合伙）、廣東恒益律師事務所等4家中介機構的調查。其依據是證監會2023年12月29日與上述4家中介機構就其在廣東紫晶信息存儲技術股份有限公司欺詐發行、信息披露違法違規行為中涉嫌未勤勉盡責所簽署的承諾認可協議。依據該協議，在4家中介機構交納總計約12.75億元的承諾金（包括前期先行賠付的約10.86億元投資者損失及向承諾金管理機構中國證券投資者保護基金有限責任公司交納約1.89億元承諾金）并按要求進行整改后，證監會即終止對其調查、不再深究。這意味著新證券法實施后首單適用行政執法當事人承諾制度的案件正式落地。

　　此舉既彰顯了監管部門“長牙帶刺”、強化中介機構把關責任、持續加大對資本市場違法違規行為的打擊力度的決心，也是加強投資者保護、踐行以人民為中心發展思想的具體體現，或將有助于市場信心的恢復。 

　　何謂當事人承諾制度？

　　當事人承諾制度即行政執法當事人承諾制度，是指國務院證券監督管理機構對涉嫌證券期貨違法的單位或者個人進行調查期間，被調查的當事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關投資者損失、消除損害或者不良影響并經國務院證券監督管理機構認可，當事人履行承諾后國務院證券監督管理機構終止案件調查的行政執法方式。這一制度實際上就是監管者與被監管者達成“行政和解”的一種制度安排，是國際上較為通行的一種行政執法方式。國際經驗表明，行政執法當事人承諾制度是化解資本市場執法面臨的“查處難”與市場要求“查處快”之間矛盾的一個有力武器，是提高行政執法效率的有效途徑。

　　正是基于提高監管效率的考量，我國近年來積極借鑒域外法律經驗，加快制度創新，探索本土化的行政和解制度。2015年開始，我國在證券執法領域出臺《行政和解試點實施辦法》，進行證券行業執法行政和解的實踐探索。2020年3月，新《證券法》在法律層面首次確認當事人承諾制度。2022年1月1日，中國證監會在總結前期行政和解試點經驗基礎上，頒布實施《證券期貨行政執法當事人承諾制度實施辦法》（以下簡稱《辦法》），以行政法規形式對行政執法當事人承諾制度作出規定，至此我國正式進入以當事人承諾為核心的行政和解新階段。

　　監管為何要與被監管和解？

　　某種意義上，當事人承諾制度是監管與被監管的一種和解。直觀地理解，這種監管方式豈不是與嚴監管相背離？近年來，中小投資者耳熟能詳的是監管部門“橫向到邊、縱向到底，無死角、無余地”的監管號角，是“長牙帶刺”“有棱有角”“牢底坐穿” “零容忍”等強監管、嚴監管的鏗鏘之聲，當事人承諾制度是否有監管放水、當事人“花錢買平安”之嫌？

　　其實并非如此！當事人承諾制度對于涉事機構而言貌似“花錢買平安”，但實際上，該項制度的立意遠高于此。當事人承諾制度若運用得當，則能夠促使投融方矛盾得到快速解決，在投資者、被監管者與監管者間實現多贏。不僅有助于投資者快速獲得被侵權的損失補償，而且有助于節約監管資源，體現了監管理念的先進性與包容性。

　　對于投資者而言，最核心的利益無疑是維護自身的合法權益，盡快獲得賠償；而行政執法最根本的目標也是維護投資者的合法權益不受侵害。當事人承諾制度無疑是完善投資者損害賠償制度，維護好、保護好投資者利益的最好方式。通過違法當事人先行賠付，可以確保因證券違法行為受損的投資者獲得及時、充分的補償。因此，這依做法實際上是資本市場踐行以人民為中心發展思想的具體路徑，是監管為民理念的充分體現。

　　對于被監管者而言，當事人承諾制度體現了一定的監管包容性和監管“溫度”，是監管激勵相容理念的具象化。監管部門在加大對“首惡”“關鍵少數”的懲戒力度同時，也開始注意盡可能降低違法機構負面效應的外溢性，避免對機構造成“二次傷害”，盡量減少對投資者的傷害。從持續監管的角度看，這將有利于減輕監管對抗性，增加當事人在調查過程中的參與度和話語權，促成監管合力。在當事人承諾制度下，涉嫌違法違規行為的當事人（機構或個人）不僅能在流程上將行政調查處罰與民事訴訟合一處理，降低多重風險應對成本，還能通過自我糾正行為減少聲譽損失，鞏固投資者信心。只要當事人完全履行承諾認可協議，監管部門就將依據協議終止本事項調查，不再出具行政處罰書或展開二次調查，當事人可以免受處罰“案底”的影響。

　　對于監管者而言，當事人承諾制度是一項非常務實、追求效率的制度安排。不僅大大提升了案件辦理的效率，節約了監管資源，而且以承諾的方式加大了違法違規成本，有助于增強當事人對監管法規的敬畏之心，增強主動合規的內生動力，從根本上提升監管實效。我們知道，監管資源的稀缺性是普遍存在的，這就決定了追求監管效率的重要性、必要性。現實情況是，證監會的組織架構及監管力量配置與證券市場日益復雜的監管形勢不夠匹配，證券市場執法面臨的資源約束明顯。一方面，證券市場違法行為具有隱蔽性、復雜性、專業性，涉及面廣、關聯關系復雜，各環節調查取證往往面臨信息共享方面的瓶頸，“查處難”成為客觀存在，甚至存在一些難以查清的案件。特別是隨著復合型證券違法行為的增多，一些違法行為涉及并購重組、定向增發、股份回購等復雜、專業的資本運作事項，牽涉眾多市場經營主體，使得監管查處工作難度增大。另一方面，證券市場違法行為的外溢效應強，侵權對象多，造成社會影響大，因此面臨“快查快處”的高要求，相關各方都要求案件盡快結案、定紛止爭。而且，現有法規在違規成本設置方面總體偏低，即使花大力氣查處，最后也未必能如市場所呼吁的嚴懲重罰。

　　這種情況下，實施當事人承諾制度則能大顯其能：不僅可以緩解監管資源稀缺性與“查處難”的矛盾，幫助監管者擺脫監管資源不足的困局，避免有限的監管資源消耗于辦案的“泥沼”，加快辦案結案的效率，使被侵權的投資人盡快獲得應有的賠償；而且可以避免“重查輕罰”的尷尬（從法律層面推動違規成本的提升往往需經漫長的立法過程），通過當事人承諾制度，由當事人認領高額罰金，付出昂貴的違規成本，達到事實上的嚴懲重罰。而且，以此可以增強當事人對監管法規的敬畏之心，增其自查自糾、主動合規的內生性。因此，當事人承諾制度不僅豐富了對市場主體違法行為的懲戒樣態，而且恰是監管部門嚴查重罰、堅持監管“零容忍”的具體體現。

　　當事人承諾制度適用的邊界在哪里？

　　毋庸置疑，當事人承諾制度一定程度上體現了監管者的包容，但這種包容是建立在提高監管效率前提下的，包容并非縱容。因此，當事人承諾制度的實施應有一定的適用的邊界，否則真可能變成違規者“花錢買平安”的捷徑了。

　　實際上，我國證券期貨行政執法當事人承諾制度具有嚴格適用條件。為確保該制度實施的公開公平公正性，在充分借鑒國際經驗并結合本國實際基礎上，我國對當事人承諾制度明確了啟用的流程，設定了嚴格的適用范圍，并建立健全了相應的監督制約機制。《辦法》第七條明確設定了不適用行政執法當事人承諾制度的“負面清單”，包括六種具體情形：一是當事人因證券期貨犯罪被判處刑罰，自刑罰執行完畢之日起未逾3年，或者因證券期貨違法行為受到行政處罰，自行政處罰執行完畢之日起未逾1年；二是當事人涉嫌證券期貨犯罪，依法應當移送司法機關處理；三是當事人涉嫌證券期貨違法行為情節嚴重、社會影響惡劣；四是當事人已提出適用行政執法當事人承諾的申請但未被受理，或者其申請已被受理但其作出的承諾未獲得國務院證券監督管理機構認可，沒有新事實、新理由，就同一案件再次提出申請；五是當事人因自身原因未履行或者未完全履行經國務院證券監督管理機構認可的承諾，就同一案件再次提出申請；六是國務院證券監督管理機構基于審慎監管原則認為不適用行政執法當事人承諾的其他情形。 

　　盡管當事人承諾制度有上述諸多優點，但需清楚的是，這種承諾終究是事后的。查處問題之后的所謂承諾，無非是讓被查機構付出相應的代價，但未必能形成強烈的社會震懾效應。畢竟，會不會被查到，本身就存在不確定性；即使被查到，也可以通過當事人承諾方式，在兌現對相關投資者損失賠償之后，獲得監管部門終止案件調查的諒解。因此，實施當事人承諾制度實際上是監管者對監管成本與監管收益權衡的結果。

　　從提升整體監管效率出發，當事人承諾制度優化的方向或需服從全鏈條監管導向，將這種監管激勵相容的理念貫穿與證券市場監管的各環節，將事后承諾向事前承諾延伸，將違法當事人承諾向各市場主體承諾延伸，將承諾嵌入IPO、大股東減持、現金分紅等環節，以更好地節約監管資源，注重監管實效，提升監管效率。而提升監管效率的最高境界，應該是形成監管合力。既包括監管部門之間的協同形成合力，也包括監管者與被監管者之間在合規方面通過當事人承諾等方式達成共識所形成的合力，以最小的監管成本獲得最大的監管收益。

　　(本文作者介紹：先后供職于工商銀行、人民銀行，現為銀行監管部門人士，長期負責小企業金融服務推進工作，潛心研究小企業金融服務問題。)