作者 | 徐忠 朱滿洲 任晴

　　從過去百年歷史來看，雖然大的危機不是經常發生，但危機的應對卻非常重要。危機應對涉及國家治理體系是否健全，包括央行與財政的關系、中央與地方的關系、金融機構的公司治理、監管有效性、法律法規以及營商環境、金融生態等方面。

　　應對得不好，如美國20世紀30年代大蕭條，對經濟破壞嚴重且持續時間較長，波及了全世界；再如20世紀90年代日本房地產泡沫破滅后，經濟隨之陷入“失去的二十年”；還比如海南發展銀行（海發行）作為新中國金融史上第一家被關閉的商業銀行，其關閉清算工作從1998年起，至今仍未結束，影響了當地的經濟金融發展。

　　應對得好，如2008年美國次貸危機之后，金融體系很快恢復，經濟受到的損害也較小；再如2023年美歐銀行業危機，應對行動非常迅速，市場恐慌被及時遏制；還如我國21世紀初按照資本核銷、不良剝離、外儲注資、股改上市的“四步曲”對四大行實施“在線修復”，既幫助了四大行擺脫困境，也避免了對社會經濟發展造成影響。

　　實際上，每次危機之后，國際上都有大批學界、業界和政界人士對危機應對進行總結、反思，并趁機推動下一步改革。例如，2008年美國次貸危機之后，時任美聯儲主席伯南克、財政部長保爾森、紐聯儲主席蓋特納作為危機應對的親歷者，都出版了相關回憶錄。關于亞洲金融危機后我國的改革開放和四大行的改革，許多親歷者也出版了相關專著和文章。

　　歷史不是簡單的重復，但有驚人的相似，案例分析是一個有效的研究方法。案例分析的方法非常適合危機研究，既可以驗證直覺猜想，也可以啟發新的認識，還可以就多個正反面案例進行比較。

　　國際案例方面，本書共使用了近20個比較典型的危機案例或風險事件，包括美國的大蕭條和次貸危機、日本的房地產泡沫破滅、歐洲的主權債務危機、巴西的地方債務危機、塞浦路斯的主權債務危機以及美國的硅谷銀行破產、英國的北巖銀行倒閉等。

　　國內案例方面，本書也分析了海發行、四大行、深發展、德隆系、包商銀行等10余個典型的風險事件。雖然我國過去二三十年沒有經歷過大的危機，學界對危機的研究一度也不夠重視，但現階段，我國面對的風險形勢錯綜復雜，房地產風險、地方債務風險和中小銀行風險交織在一起，還面臨疫情后有效需求不足與發展模式轉型的問題，當前的挑戰是超過以往的。

　　本書不求面面俱到，主要圍繞幾個核心問題：

　　首先，必須正確認識危機時期的宏觀政策選擇，在這個問題上思路不對的話，會在很大程度上影響經濟恢復，甚至可能加劇危機，國際上此類教訓非常多。

　　其次，對于兩類最為常見的危機——房地產危機與財政危機，在應對上需要特別注意一些事項，如果觀念有偏差的話，結果也會南轅北轍。

　　再次，金融危機處置的四個關鍵環節分別是處置時機、關鍵救助者、損失分擔、專業處置平臺，這四個環節基本決定了金融危機處置的效果。

　　最后，危機后要把握好監管改革的重要契機，這已經成為各國尤其是發達國家的傳統。通過對國內外典型案例的一一剖析，本書試圖總結一些基本規律，以期為將來的應對提供借鑒。

　　重視危機時期的宏觀政策選擇

　　危機時期的宏觀政策非常重要，雖然已經有了比較多的研究，但仍有很多分歧。目前主要的爭論點在于短期需求管理與中長期結構性改革之間的關系、危機時期宏觀政策的首要目標、危機時期的財政政策與貨幣政策。正確認識這些問題很關鍵。

　　從中長期看，結構性改革是必需的，但擴張性的宏觀政策可以為結構性改革贏得時間和空間。歷次危機之后，用結構性改革的辦法還是逆周期調控的手段來予以應對，始終都會爭論不休。從不同的角度來看，這兩個主張都有合理性。

　　1933年，凱恩斯發表《致羅斯福總統的公開信》，對這個問題做了重點闡述。凱恩斯認為，復蘇和改革不能相互混淆，應該有一個先后次序：當有效需求不足的時候，復蘇措施應優先于改革措施；只有在經濟正常運行之后，才能有效地推動改革。這就好比一個需要手術的病人，應首先保證病人有足夠體力，才能進行手術。當然，改革措施與復蘇措施也不完全是對立關系，具有穩定經濟和促進需求作用的改革措施要加快出臺。

　　從歷次危機的經歷來看，經濟的正常循環應置于政策目標的首位，這是解決一切問題的基礎。危機時期，宏觀政策的首要目標是確保經濟的正常循環，實施逆周期的宏觀政策，穩定總需求。危機時期，宏觀管理部門經常會在多目標之間糾結。正常時期，財政政策以平衡為目標，貨幣政策要考慮通脹或資產價格泡沫問題。如果將這些理念照搬到危機時期，財政部門會因為顧慮赤字而不愿支出，貨幣當局會因為顧慮通脹或資產價格泡沫而不愿寬松。美國在大蕭條時期就有深刻的教訓，當時在宏觀政策上缺乏經驗，對危機反應滯后，還在金本位制下出現貨幣政策緊縮，致使危機產生巨大的破壞性。

　　面對次貸危機和新冠疫情沖擊時，美國均在第一時間實施了逆周期的宏觀政策，穩住總需求。當然也不是說，宏觀政策要將總需求直接拉到危機前的水平，這是過度刺激，要做的是防止總需求的斷崖式下滑，確保宏觀經濟的正常循環。

　　宏觀政策需要各司其職。危機時期，財政政策與貨幣政策到底怎么使用，一直有爭論，各國實踐也有過不同選擇。總結來看，主要有兩方面的經驗：

　　第一，貨幣政策應該適當寬松，但過度寬松也會有后遺癥，不能“大放大收”。適當寬松的貨幣政策，能通過清晰的價格信號引導市場預期。但貨幣政策的作用有如“繩索”，“抑制過熱”的效果強于“推動增長”。危機時期，貨幣政策解決不了需求問題。如果過度寬松，還會造成惡性通脹、資產價格泡沫等問題，反過來又會驅動貨幣政策過度收緊，形成“大放大收”，引發進一步的風險。

　　第二，危機時期的總需求問題只能由財政政策或有助于增加總需求的結構性改革來解決。危機時期，企業和居民不愿投資和消費，金融機構不愿放貸，總需求嚴重不足。這種情況下，只有財政擴張或者有助于增加總需求的結構性改革才能提振需求，這是貨幣政策做不到的。

　　美國大蕭條時期，直至羅斯福新政出臺，實施擴張的財政政策，加之二戰爆發后美國本土遠離戰火，世界的訂單涌向美國，經濟才逐步恢復。如果財政政策不擴張，經濟就會陷入持續衰退，還會產生社會問題，未來政府要花費更大的代價才能擺脫困境。

　　歷史上，我國在亞洲金融危機和國際金融危機的時候，分別通過有助于增加總需求的結構性改革與實施大規模的刺激計劃，幫助經濟走出了困境。尤其是亞洲金融危機時，我國適時推動了房地產市場改革、人口城鎮化并加入WTO，同時輔以國有大行與中小銀行的改革，有力促進了內外需。

　　疫情后我國面臨更加復雜的局面，不僅有效需求不足，同時原來由出口和房地產拉動增長的“雙輪驅動”發展模式已不能持續，房地產問題與地方債務問題相互交織。當前情況下，要順利推動經濟轉向雙循環的高質量發展模式，亟須通過一攬子政策，同時解決增長問題和地方債務問題。

　　增長問題與地方債務問題是連在一起的，增長問題的核心是預期和需求的問題。這就需要央行和財政配合解決地方債務問題，而且要有一定的力度，同時出臺中央和地方財政關系的改革，探索建立“一級政府、一級財政、一級預算、一級稅收權、一級舉債權”體系，防范將來的道德風險。此舉也必然有助于解決增長問題，增強中外投資者的信心，并通過營商環境等領域的改革，對預期產生積極的影響。

　　房地產危機時首先要

　　保住金融機構的功能

　　房地產危機是最主要的危機形式，正確處理好各方的利益很重要。美國次貸危機、日本泡沫破滅、瑞典金融危機都是房地產出問題直接誘發的，當然中間也有金融自身的問題。歐洲主權債務危機、美國儲貸危機背后也與房地產有一定關系。

　　諸多危機與房地產有關是因為房地產兼具資產投資品與債務質押品的雙重屬性，容易出現資產價格與債務杠桿的正反饋，誘發資產價格泡沫與債務危機。

　　房地產危機的另一個特征是涉及面廣，包括房企、購房者、上下游企業、金融機構、地方政府等，政策的優先級就比較重要。但很多時候，容易出于短期考慮，優先照顧購房者、企業等其他方的利益，而忽視金融機構的利益。

　　從歷次房地產危機來看，金融機構是不能出問題的。如果風險集中到金融機構，從危機中恢復就很慢；如果金融機構還比較健康，從危機中恢復就快得多。

　　例如，日本泡沫破滅時，風險集中于銀行體系但政府未能及時救助銀行體系，導致經濟持續衰退以及政府債務高企；而美國次貸危機時，其房地產融資風險通過開放的金融市場分散到全球，同時政府及時救助了房地產金融鏈條上重要的銀行與非銀行金融機構，使其在發達經濟體中最先走出經濟衰退。

　　金融機構在經濟循環中相當于心臟，心臟一旦出問題則影響非常大。只有保住金融機構的功能，借助其期限錯配功能，才可以將房地產的問題延緩到長期中去解決，危機才能盡快度過。如果金融機構出問題，銀行就會惜貸，企業和居民就會得不到資金，勢必減少投資和消費，實體經濟將陷入持續的低迷。

　　我國房地產市場的高增長時代已經過去了，當前“房住不炒”定位下，房地產行業將從數量擴張階段轉向高質量發展階段。這個過程中，化解房地產的風險非常重要，必須在解決總需求不足、保持一定經濟增速中去解決房地產的問題，同時要注意以下幾個方面：

　　首先，我國的大型房企不是一般意義上的房企，更像是金融機構，具有廣泛的風險敞口，應從宏觀系統角度思考房地產行業；其次，房地產在我國的資產結構中占比很高，所以房地產價格不能大跌；再次，處理房地產風險時，不能讓風險向金融機構集中，否則會有長期的危害；最后，土地財政已經不能持續，要建立地方政府債務硬約束機制，同時中央財政要幫助地方財政平穩過渡。

　　此外，構建中國房地產發展新模式，也有一些問題需要注意。保障房與商品房應嚴格區分，施以不同政策：保障房用來解決低收入群體的住房問題，屬于政策性的范疇；而商品房則是市場化的范疇，可以研究通過房地產稅、遺產稅等稅收手段進行調控，避免通過價格、金融等行政性手段來直接限制。當前情況下，地方政府提供保障房，是通過收購供給過剩的商品房還是通過新建的方式，要根據當地市場的情況因地制宜來決定。

　　財政危機的短期應對與中長期改革

　　財政危機是另外一類常見的危機形式，在應對上與其他的危機會有一些區別。從實踐來看，財政危機要不要救助以及救助力度、短期化債與中長期改革的銜接、債務化解對總需求的沖擊、中央和地方的財政關系改革等問題，一直以來是有廣泛爭論的。

　　多數情況下，財政危機往往根源于財政自身的一些問題，只是在內外部的沖擊下才顯現出來。健康財政的基礎是良好的財政紀律與有效的激勵約束機制，如果偏離的話，就可能出現財政危機。

　　從諸多案例來看，有的是中央和地方財政關系沒有理順，有的是財政亂花錢、花錢不講效益，有的是舉債缺少監督管理。比如，希臘案例中，表面上是旅游業遭受危機沖擊、資本外流、數據造假等因素的影響，但本質上是本國居民享受著與經濟發展水平不相適應的高福利、財政支出不受節制。再比如，美國底特律案例中，表面上是單一產業結構、人口外流、衍生品交易虧損的影響，但本質上是養老金缺口難以持續、財政支出不審慎。

　　對于地方政府債務問題，中央政府選擇救助與不救助，并不是絕對的。實際上，地方政府債務是一個兩難問題，答案取決于現實的客觀條件。如果建立了激勵相容的地方財政自治體制和比較完善的地方政府破產制度，并且不是大規模、系統性的地方財政危機，那么，中央政府不救助（如底特律案例），可以最大限度減少道德風險。

　　但是，世界上只有少數發達國家具備這些條件，大部分國家的財政體制以及破產制度并沒有那么完善，而且地方政府出問題往往也不是個別現象，中央政府最后只能救助，這個時候防范道德風險并非第一考量。

　　如果進行救助，無論是中央政府對地方政府的救助，還是國際組織對主權國家的救助，要想成功至少做到以下兩方面。

　　一是救助力度要足夠，要摸清債務的范圍和規模，把各類債務包括隱性債務都充分考慮進去。力度足夠才能解決問題，否則就像巴西那樣，在10年的時間內，中央政府前后進行了三次救助，問題反復出現，最終耗費了大量的公共資源。

　　二是短期救助的同時要以中長期改革為交換，才有助于解決根本問題。改革一般涉及財政體制、債務管理、國企公司治理和養老金等領域，以避免財政危機反復。實踐中，往往會對改革進度設有監督執行機制。如IMF等機構每季度檢查塞浦路斯的改革進展，持續時間達3年之久，并以此為基礎發放救助資金。

　　另外，應對財政危機還要有宏觀系統思維。一是債務化解要評估好對總需求的影響。要把握好財政重整的力度，避免用力過度讓企業和家庭承擔過重負擔，或者讓金融機構損失慘重，這樣會破壞經濟增長的動力，結果適得其反，讓經濟陷入長期的萎靡，類似希臘的教訓。

　　二是當財政危機和銀行危機同時存在，要處理好兩者的關系。不能只顧財政危機，不顧銀行危機，甚至把財政問題甩給金融機構。塞浦路斯在這方面做出了正確的選擇，在財政危機和銀行危機同時發生時，投入了大量的精力和資源去解決銀行危機。

　　至于財政體制改革的方向，無論是聯邦制政體還是單一制政體，大國經濟體的分級政府間財政體制一般都實行地方自治。各國普遍建立了財稅事權相匹配的“一級政府、一級財政、一級預算、一級稅收權、一級舉債權”的財政管理體系。重點在于，提高地方政府收入與支出的匹配度并降低對轉移支付的依賴，地方政府有獨立的稅收，建立適配的地方稅收體系，同時建立有效激勵約束機制下的地方政府債務管理框架。

　　過去，由于我國中央和地方財政關系長期沒有理順、國有企業的公司治理還不完善，地方政府將大量的財政事項以城投等方式轉移至表外，形成規模龐大的隱性債務，目前已經難以為繼。地方隱性債務有多種形態，在處理時必須予以全面考慮。

　　當前的復雜背景下，如何妥善化解地方債務考驗政策智慧。中央政府要不要支持以及支持力度如何，短期化債與中長期改革的銜接，債務化解對總需求的影響，中央與地方財政關系的改革，地方政府破產制度的建立，央行與財政關系的轉型，這些問題都要基于國內外實踐的深入研究，給出審慎的回答。

　　處置的時機
——金融風險的處置不能拖延

　　從各國歷次危機及個體風險事件的應對來看，拖延是一個“頑疾”，雖然經常付出巨大的代價，但同樣的錯誤依然在重復上演。因此，剖析這一現象背后的原因并引以為戒，是非常重要的。

　　金融機構經營下滑達到一定的條件，就要立刻采取校正措施。如果都等到變成問題金融機構的時候再處理，往往就來不及了，代價會很大。對于出現問題的金融機構，拖延解決不了問題，只會讓“小風險”積累為“大危機”。

　　一方面，對于問題機構，市場化約束機制起不到作用，拖延反而會刺激其過度承擔風險。例如，美國儲貸危機期間，由于政府的拖延，儲貸機構的業務從傳統的住房抵押貸款轉向其他高風險資產，包括并購貸款、投資房地產和股票，以及投資賭場、快餐店、滑雪場、農場，甚至投資垃圾債、金融衍生品等。結果是，1983年花費250億美元就可以處置的風險，最終花費1600億美元才完成處置。

　　另一方面，風險金融機構的處置向來有“黃金48小時”的說法。危機中不良資產處置有“冰棍效應”，時間拖得越長，價值損耗越多，還可能引發市場踩踏，加大處置難度。一個正面的案例是，2023年硅谷銀行出問題后，用時1天就實施接管，第4天就認定為系統性風險，半個月就完成了初步處置，最終的處置成本比較低。

　　拖延的背后，既有主觀上的認識不足與缺乏決斷，也有客觀條件上的種種制約。從美國的儲貸危機、日本的房地產泡沫破滅、英國的北巖銀行倒閉等案例來看：

　　一方面，要杜絕主觀上“捂蓋子”的投機性想法，相關部門要拿出解決問題的勇氣。實際上，因為不愿承受來自納稅人的壓力、不愿承擔單家問題銀行倒閉的后果、不愿聽到“壞消息”，在風險事件還沒演化為危機時，一些部門有掩蓋風險的沖動，將希望寄托于經濟情況好轉和資產價格止跌，導致處置介入不及時。這種情況中外都是存在的。

　　另一方面，需要消除一些客觀障礙，包括信息、監管、資源、法律制度等。首先，要掌握充分的信息，對風險狀況看得清，才能及時做出判斷。很多時候，管理部門對不良貸款、損失計提等風險狀況缺乏真實了解。

　　其次，由于涉及多部門，各部門之間要職責清晰、協調暢通，不相互推諉扯皮。北巖銀行倒閉后，英國議會在危機后的調查報告中指出，央行與美國金融服務監管局（FSA）的關系堪稱“有毒”，監管協調機制的無效和混亂到了“令人驚訝”的程度。

　　再次，監管有效性也很重要，否則會導致風險堆積，典型案例是美國儲貸危機。

　　最后，要有充分的保障能力，特別是充足的處置資金以及健全的存款保險、金融破產法、投資者保護制度等安排。

　　從近年來我國中小銀行的風險事件來看，往往是出了大問題才暴露出來，問題暴露了之后容易拖延，反映出當前仍有一些亟待完善的地方。

　　首先，農信社的監管體制是不完善的，農信社同時接受金融監管部門與省聯社的雙重監管和管理，但在過往的案例中，往往只有管理、沒有監管。在農信社出問題的時候，地方政府傾向于掩蓋風險，風險無法掩蓋的時候，會讓其他農信社來兼并或者做大法人機構來“消滅”風險，導致問題越來越大。

　　其次，早期金融監管部門認為可以依靠自身調動金融資源的能力，獨立解決金融機構的風險，監管與處置機制建設不足。黨的十八大以來，我國高度重視金融風險防范化解工作，先后在國務院金融委、中央金融委的指揮下，統籌監管資源的能力明顯加強，有序處置了一批高風險問題機構。但是，目前的個案風險處置還主要是“一事一議”的方式。解決上述問題，未來一方面有賴于金融監管體制的改革，提高監管的有效性；另一方面有賴于法律的完善，要在金融穩定法中明確誰來處置、怎么處置等內容。

　　關鍵的救助者
——央行最后貸款人

　　危機時期，最后貸款人緊急救助職能非常重要。多年來，盡管央行一直被默認為最后貸款人，但這一安排是否最優，在理論上仍被經常討論。另外，央行最后貸款人也面臨一些限制，如何在限制條件下發揮好這一職能，也是一個重要的實踐問題。

　　央行最適合作為最后貸款人。理論上，最后貸款人不一定非得是央行，其他機構也是可以的。但實踐中，從最后貸款人概念誕生以來，一直是央行在承擔這個職責，這與央行的兩個優勢有關：

　　一是央行在救助能力上較財政部門、微觀監管部門有明顯優勢。從決策過程來看，央行救助決策更加順暢；從政策手段來看，央行救助工具更加靈活；從救助規模來看，央行空間更大。

　　二是央行在信息掌握上較財政部門、微觀監管部門有綜合優勢。最后貸款人的救助決策不僅依賴于單家機構的信息，還依賴于金融體系以及宏觀經濟的信息。央行具有貨幣政策與金融穩定職責，在信息方面有優勢。微觀監管部門在單家機構的信息上可能有一定優勢，但在金融體系以及宏觀經濟的信息方面，央行更具優勢。

　　2008年金融危機后，國際上普遍加強央行的監管權，進一步幫助央行掌握更加全面的信息。由央行統籌監管系統重要性金融機構和金融控股公司、統籌監管重要金融基礎設施、統籌負責金融業綜合統計，已經成為國際上的改革方向。

　　央行與財政的關系，決定了央行最后貸款人的作用與效果。

　　一方面，數年來央行最后貸款人職能始終面臨著擴權與收緊之爭。2008年金融危機時期，美國央行美國聯邦儲備系統（以下簡稱“美聯儲”）最后貸款人在救助范圍、救助方式、抵押品范圍等諸多方面持續拓展。但危機后，《多德 - 弗蘭克法案》又限制了美聯儲的緊急援助權。下一次再有危機的話，除非財政部與美聯儲能很好配合，在危機時對美聯儲充分授權，否則會有很大的問題。

　　另一方面，判斷一家金融機構是償付能力問題還是流動性問題，存在一定的困難。一般來說，根據白芝浩原則，央行只對有償付能力的金融機構在優質擔保品與懲罰利率下提供流動性支持。但危機當前的時候，判斷一家金融機構是償付能力問題還是流動性問題，不那么容易。因此，央行最后貸款人職能不是完全沒有風險的，而風險的大小，一方面取決于與財政部門合作的深入程度，另一方面取決于法律授權的多少。

　　21世紀初，在我國央行中國人民銀行的牽頭下，我們成功處置了“德隆系”風險。根據國務院授權，在央行牽頭處置下，多部門協調配合，針對處置過程中的一些問題，依托我國的制度優勢做了較好的安排，最終的處置也比較成功。

　　同時也要看到，完善我國央行最后貸款人職能還需要解決一些問題，首先是建立有效的監管與完善的風險處置機制，不應讓最后貸款人來解決所有問題；其次是落實好“三個統籌”，確保央行能夠掌握充分信息，有能力履行好最后貸款人職能；最后是央行必須要有足夠的法律授權，并在危機時與財政很好溝通協調，才能更好履行最后貸款人職能。

　　公共資金的損失分擔
——財政出資與央行出資

　　危機處置還有一個關鍵問題是，公共資金由誰出資，財政出資還是央行出資。理論上，應該按照職責來確定，而實踐中各種情況都有，但并非無規律可循，實際上要在復雜約束條件下尋找解決方案。

　　財政出資和央行出資各有自身的限制。一般來說，財政資金往往面臨政治壓力，決策程序上不如央行快，同時還受到不同階段財政狀況的約束。實際上，危機中及時動用財政資金是比較難的，雷曼兄弟沒有得到救助、“占領華爾街”與削減美聯儲救助權、硅谷銀行從其他渠道獲取處置資金，都反映了財政出資的制約。央行救助又往往受到法律授權的困擾，雖然在法律中會有一些授權，但在不同時期，界限總是搖擺不定，為央行的行動制造了障礙。

　　危機時期需要快速行動，損失的大小往往取決于政策的選擇，最好是央行與財政很好地溝通、在協商中達成一致。

　　例如，伯南克等人在回憶錄中提到，次貸危機期間，當美國財政部協調美聯儲支持摩根大通收購貝爾斯登時，伯南克和蓋特納提出，如果財政部為美聯儲的潛在損失提供補償，美聯儲就同意。時任美國財政部長保爾森同意了這個要求，但后來財政部的律師告訴保爾森，財政部無法為美聯儲提供補償。于是蓋特納要求保爾森寫信支持美聯儲的救助。保爾森寫了這封信，并稱這封信是其真金白銀之作。

　　另一個案例也能說明問題，在日本山一證券的風險處置中，各方對山一證券的救助并沒有事先協商一致，關鍵時刻日本央行日本銀行出手解決了問題。試想一下，如果日本央行因為沒有協商一致而不行動，后果是不堪設想的。

　　發展中國家一般是財政相對弱、金融相對強，金融機構出了問題往往由央行牽頭處置，我國也是這樣，但央行能做到何種程度，則取決于獲得多少授權以及財政的合作程度。

　　歷史上，我國對問題金融機構的救助和處置，均使用的是金融資源。我國在21世紀初進行四大行改革時，財政資源不足，也是央行與財政達成一致，過程中獲得了相應授權，效果也非常好。所以，金融穩定法要對央行出資的授權做一些考慮，同時財政與央行要加強風險處置上的合作探索。

　　除了公共資金外，我國還建立了許多行業性的保障基金，包括存款保險基金以及信托保障基金、保險保障基金等。盡管這些行業性保障基金不是公共資源，但如何統籌使用，錢怎么來、要怎么用、使用的順序是什么，這些問題都應在金融穩定法里有所明確。

　　處置的制度建設：存款保險公司

　　在危機處置中，由誰處置是個核心問題。處置者是否具有能力、處置方式是否正確，很大程度上決定了處置的效果。國際上的危機處置普遍由存款保險公司承擔。經過百年發展，一方面存款保險公司的職能在不斷拓展，另一方面在處置方式、保障額度等傳統問題的認識上也越來越清晰。

　　專業處置平臺的角色適合由存款保險公司承擔。危機時期，大批金融機構同時出問題，處置方是有很大壓力的。相對于普通企業，金融機構資產負債規模龐大、業務復雜、涉及面廣、外溢性強，一旦出現問題，需要快速處置。監管部門受限于多重職責，同時也缺少充足的處置資源與專業人才，可能會貽誤處置時機。因此，大多數國家由存款保險公司承擔專業處置平臺角色，其中又以美國的聯邦存款保險公司（FDIC）最為典型。此外，存款保險公司最終賠付的資金取決于處置的效果，所以有最大化回收、最小化損失的內在動力。

　　在處置方式上，已經形成了一些比較成熟的國際慣例。一是“好銀行”與“壞銀行”的處理思維。問題機構的處置，類似于傳染病的應對，如果不進行及時的阻斷、隔離、治療，會逐漸波及金融體系和實體經濟。將“好機構”與“壞機構”、“好資產”與“壞資產”分開處置，有助于實現風險傳染的阻斷、隔離、治療。

　　無論是儲貸危機時期的重組信托公司（RTC），還是FDIC經過百年發展沉淀下來的實踐，或是英國北巖銀行等個案處理，遵循的都是這一基本邏輯。如果簡單讓“好機構”去兼并“壞機構”，反而可能會把“好機構”也拉下水。

　　二是與很多人的印象不同，大多國家主要采用承接方式，而非直接的存款賠付。承接方式下，金融機構雖然“破產”，但業務連續性得到了保障，風險不會擴散。運用存款賠付關閉的情況較少，往往限于小型金融機構。

　　大多數情況下，存款保險公司不僅是保險者與處置者，還被賦予監管者職能，發揮及時校正的作用。例如，FDIC的監管權在歷次危機中不斷加強。1935年，FDIC巧妙提出保費設置方案，強化自身監管權；在儲貸危機等事件后，FDIC又獲得了及時校正等監管權。

　　目前，在調查、索取信息與及時校正等監管權方面，賦予存款保險公司廣泛授權，確保能進行風險預防與及時介入，是國際上的主流趨勢。而且，由于監管失效的處置成本要自己承擔，因此，相比其他監管機構，存款保險公司更有動力有效監管、早期校正。

　　存款保險應該限額保障還是全額保障，目前來看也不是絕對的。存款保險制度既要防擠兌、保護中小存款者，又要防范道德風險，理論上，限額保障是一個平衡的結果。但是，從實踐來看，限額保障只在少量金融機構出問題的情形下適用，當有大量問題機構或者問題機構不多但可能蔓延為系統性風險時，應優先考慮金融體系的穩定，果斷實施全額保障。

　　例如，日本20世紀末的房地產泡沫破滅與美國2023年硅谷銀行破產事件中，均進行了全額保障，而瑞典20世紀末金融危機時的全額保障，范圍不僅包括存款，還包括其他所有債務。

　　我國已經建立了存款保險制度，有助于解決過去行政方式下效率不高、專業性不足的問題。以前，金融機構處置主要采取“一事一議”的行政方式，很多問題機構遲遲難以退出。海發行是新中國金融史上第一家被關閉的商業銀行，其關閉清算工作自1998年起，至今仍未完全結束。2015年存款保險制度建立，其后我國正式建立了專業的處置平臺。

　　當前的情況下，要把存款保險制度真正建立起來，有兩個現實問題要做考慮：

　　一是對監管部門沒有及時發現風險的情況，應該有問責機制。如果缺乏對監管的問責機制，出了問題都讓存款保險去處理，客觀上就變成監管不承擔責任，存款保險成為付款箱。

　　二是針對存量風險問題，未來應該有一個監管部門與存款保險并行的過程。這個過程中，可考慮建立試點評價機制，哪個機構監管更好、哪個機構風險處置更好，就將其經驗總結成法律或模式固化下來。

　　當然，相比國際上比較成熟的存款保險制度，我國未來還需要進一步發揮存款保險公司在獨立處置平臺、及時校正機制等方面的作用。在中央和地方財政關系尚未完全理順的情況下，為避免地方政府干預中小金融機構經營，目前“誰的孩子誰抱”應該是一個階段性做法。事實上，除個別地區外，很難真正做到“誰的孩子誰抱”，最終應該通過完善監管體制來解決。

　　把握好金融監管改革的重要契機

　　不要浪費一次危機，危機后推動重大監管改革已經成為發達國家的傳統。如果金融監管體制沒有重大問題，大的危機是很難發生的。正常時期，推動監管改革的阻力往往比較大，但危機后各方更容易凝聚共識。

　　從過去百年歷史來看，主要發達國家在發生危機后，很多時候都伴隨著金融監管體制的重大改革。例如，日本在20世紀末危機之后，監管改革范圍非常廣，包括金融監管模式、相關法律和制度、金融業發展模式等方面；即便是對北巖銀行這樣的個體風險事件，英國也進行了反思，對金融監管模式進行了調整，建立了超級央行監管模式。

　　新的監管工具需要在實踐中不斷完善。有些工具推出后雖然解決了一些問題，但也出現了一些原先沒有想到的問題。例如，為解決“大而不能倒”問題提出的系統重要性金融機構（SIFIs）監管框架，進行“一刀切”劃分并適用差異很大的監管標準，造成了“峭壁效應”，2023年硅谷銀行的倒閉事件就印證了這個問題。

　　有些工具隨著市場情況的變化，也要與時俱進以適應最新的形勢。例如，《巴塞爾協議Ⅲ》提出流動性覆蓋率（LCR）、凈穩定資金比例（NSFR）等流動性監管指標，但隨著社交媒體和移動支付等發展，以前對存款粘性的理解已經不成立，同時隨著市場情況變化，以前的合格優質流動性資產現在可能也不合格了，這些指標都需要進一步修正。即便如存款保險制度，從20世紀至今經歷了百年的發展與完善，現在依然進行著優化的討論。

　　從我國近年來一些金融風險事件來看，金融監管改革還要繼續深化。我國自改革開放以來，金融業從計劃經濟向市場經濟轉軌，經歷了幾次重大風險化解和監管改革。1997年至2022年，我國陸續召開了五次全國金融工作會議，指引了我國金融監管改革的深化。不過，金融監管仍要不斷適應金融業改革發展的新要求，結合包商銀行、恒豐銀行、錦州銀行等案例來看，公司治理的問題、監管體制的問題、混業經營與分業監管的問題、《巴塞爾協議Ⅲ》實施的問題、地方金融生態的問題，當前需要重點關注。

　　2023年，中央金融工作會議召開，提出要切實提高金融監管有效性，全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管、健全權責一致、激勵約束相容的風險處理責任機制，健全具有硬約束的金融風險早期糾正機制。

　　總的來說，危機的應對不是一個簡單的問題，而是一門復雜的藝術。過程中，往往面臨諸多現實的約束（比如財政、輿論壓力），需要在復雜、受約束的情況下找到解決問題的最佳答案；有時候，不同情況下的答案也不是唯一的（比如全額保障還是限額保障）；大多時候，還要進行權衡和取舍，正常情況下的一些理念在危機期間未必適用（比如危機時宏觀政策應以經濟正常循環為首要目標，而不是其他）。

　　正因如此，百年來，人們前赴后繼地研究危機應對，但仍有些問題尚未認識清楚。與此同時，這些危機反映出國家治理體系方方面面的問題，要不斷深化改革，完善危機應對機制，降低危機對社會經濟的影響。本書希望能夠有所貢獻，給讀者一些啟發。

　　(本文作者介紹：中國銀行間市場交易商協會任副秘書長)