意見領袖 | 中銀研究

　　3月5日，李克強總理在十四屆全國人大一次會議上做了《政府工作報告》（以下簡稱《報告》），《報告》回顧了2022年及過去5年的工作，提出了2023年經濟社會發展預期目標、總體要求和政策取向，部署了2023年政府工作重點任務。在認真學習和討論的基礎上，本文初步梳理了2023年我國經濟工作中值得關注的五大關鍵詞，包括穩增長、優政策、擴內需、固產業、化風險，供大家參考。

　　一、穩增長：兼顧短期和中長期發展目標

　　第一，穩增長是2023年經濟工作重點，全年經濟增長預期目標穩健謹慎。《報告》提出，全年經濟增長預期目標為5%左右，結合上年基數和2023年各省（區、市）經濟增長目標來看，該目標相對穩健謹慎。根據各省（區、市）GDP占比加權計算，2023年各省（區、市）GDP增速目標均值為5.6%左右，高于全國增速目標。在經濟增速目標較上年小幅下調的背景下，2023年就業目標較上年提高100萬人至1200萬人左右，城鎮調查失業率目標由上年的5.5%以內調整為5.5%左右。這主要是考慮到2023年高校畢業生人數較上年增加82萬人至1158萬人，就業壓力依然較大，穩增長、穩就業仍是全年工作重點。

　　第二，2023年設定5%左右的預期增長目標主要有以下幾方面的考慮。一是當前我國發展的內外部環境仍面臨較大不確定性，相對穩妥謹慎的增速目標為未來應對各類風險挑戰留出了政策空間。從外部看，當前及未來一段時間，全球政治經濟風險加劇，糧食、能源安全問題突出，發達經濟體緊縮政策累積效應不斷顯現，世界經濟增長動能減弱，全球金融市場風險加大。從內部看，我國經濟恢復基礎尚不牢固，發展中總量性、結構性、周期性矛盾相互交織，三重壓力依然較大。二是5%左右的經濟增速是實現2035年達到中等發達國家水平的基本要求，也是短期內防范化解各類風險隱患的基礎。2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神開局之年，黨的二十大明確要求到2035年達到中等發達國家水平，因此必須在提高質量效益基礎上保持合理的經濟增速。三是5%的增速預期目標與當前我國各項資源要素條件相匹配。當前階段我國經濟潛在增長率為5%-5.5%左右，因此5%左右的增速目標與現階段我國經濟增長潛力相適應，是各項資源要素條件可支撐的增速，體現了政策的務實作風。展望2023年，雖然超預期影響仍在、外部不確定性較多，但在疫情影響逐步減小、政策聚焦發力的情況下，我國能夠實現5%左右的增長目標。

　　二、優政策：宏觀政策精準提效

　　第一，財政政策適度加力，注重支出提效。《報告》提出，“積極的財政政策要加力提效”。財政資金安排量有所擴大，但整體規模相對適度。2023年赤字率擬安排3%，較上一年提高0.2個百分點；赤字規模3.88萬億元，較上一年增加5100億元。地方政府專項債券擬安排3.8萬億元，較上一年增加1500億元。與2022年相比，2023年財政資金規模安排較為克制。2022年赤字率目標為2.8%，但實際赤字率達到4.7%，實際赤字規模達到5.7萬億元；專項債發行目標為3.65萬億元，但在使用結存限額情況下，實際專項債發行量為4萬億元。同時，《報告》提出“防范化解地方債務風險”“扼制增量、化解存量”，表明了對進一步推高政府杠桿率的警惕意識。財政政策在保持連續性和必要支出強度的同時，仍為財政可持續性和未來政策空間留有余地。財政政策在支出方向和帶動作用上積極提效。一是《報告》提出，“完善稅費優惠政策，對現行減稅降費、退稅緩稅等措施，該延續的延續，該優化的優化”。2023年，稅費優惠政策將突出對制造業、中小微企業、個體工商戶以及特殊困難行業的支持，從重在擴大退稅規模轉向重在支持對象的針對性。二是財政投入將重點關注經濟社會發展薄弱環節和關鍵領域，積極支持科技攻關、鄉村振興、教育、基本民生等領域。三是提高專項債資金對投資的拉動作用。2023年專項債投向領域和用作項目資本金范圍將適當擴大，從而能夠更有效地撬動項目建設資金。

　　第二，貨幣政策精準有力支持實體經濟。《報告》提出，“穩健的貨幣政策要精準有力”。2023年貨幣政策將保持總量合理適度，有針對性地支持實體經濟。一是有力支持有效融資需求。《報告》提出，“保持廣義貨幣供應量和社會融資規模增速同名義經濟增速基本匹配，支持實體經濟發展”。在維持物價和宏觀杠桿率水平穩定前提下，貨幣政策將保持流動性合理充裕，引導市場利率圍繞政策利率波動，避免利率大幅波動對實體經濟和市場預期產生負面影響。信貸政策將保持人民幣貸款合理增長以支持實體經濟融資需求，引導金融機構擴大對制造業的中長期貸款規模，加大對科技型、專精特新中小企業的信貸支持力度。同時用好降準、公開市場操作等工具，推動企業融資和社會綜合融資成本穩中有降。二是發揮結構性貨幣工具的“精準”作用。貨幣政策將繼續保持結構性寬松方向，運用碳減排支持工具、普惠小微貸款支持工具、科技創新再貸款、設備更新改造專項再貸款等工具，對低碳綠色、中小微企業、科技創新、企業技術改造等重點領域給予長效穩定的金融支持。

　　三、擴內需：推動經濟增長的兩大抓手

　　第一，將恢復和擴大消費擺在優先位置，發揮好消費對推動經濟增長的基礎性作用。從《報告》來看，2023年大宗消費和服務消費是提振消費的兩大重要抓手。大宗消費方面，當前受房地產市場低迷、部分汽車補貼政策退坡等影響，住房相關消費和汽車消費表現不佳，尤其是汽車消費增速較2022年大幅下跌，給消費帶來較大壓力。預計未來政策一方面將加大力度穩定汽車消費，具體措施包括加快停車場、充電樁等基礎設施建設改造，積極推動公共領域車輛全面電動化，鼓勵有條件的地區繼續實施購車優惠政策等；另一方面，有條件的地區將繼續降低購房門檻，促進剛需和改善型住房需求釋放，帶動家具家電等住房相關消費增長。服務消費方面，防疫政策調整以來，總體呈現出較好的恢復勢頭，但受居民收入和預期不佳影響，部分服務消費領域存在“量升價跌”現象。本次《報告》提出要“多渠道增加城鄉居民收入”“ 推動生活服務消費恢復”。預計未來政策將著力提高消費傾向高、但受疫情影響大的中低收入居民的消費能力；持續推進城鄉區域聯動、線上線下結合的系列促消費活動；積極培育壯大新型消費，鼓勵發展消費新業態新模式新場景。

　　第二，投資依然是擴內需和穩增長的關鍵環節。《報告》提出，“政府投資和政策激勵要有效帶動全社會投資”。一是要積極擴大有效投資。《報告》提出，“加快實施‘十四五’重大工程”，表明政策將進一步優化投資結構，堅持“項目跟著規劃走”，以國家重大發展戰略為抓手，加大重點領域投資。未來將按照提升制造業核心競爭力工程要求，繼續推動企業技術改造和設備更新，支持工業和技術改造投資；圍繞新型城鎮化建設工程目標，實施城市更新行動；根據交通強國和重大科技基礎設施建設工程目標，持續推進重大交通和新型基礎設施項目投資。二是激發民間投資活力。《報告》提出，“鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設”“為各類所有制企業創造公平競爭、競相發展的環境”。疫情沖擊下，民間投資意愿和能力受到較大沖擊。2022年，民間投資和國有單位投資增速出現明顯分化（圖1）。擴大投資必須調動全社會投資積極性。未來將會以重大項目為牽引，持續推動政府和社會資本合作模式發展。

　　圖1：民間投資、國有單位以及整體固定資產投資增速

　　資料來源：Wind，中國銀行研究院

　　四、固產業：發展與安全基礎上多元穩固產業根基

　　本次《報告》明確提出“加快建設現代化產業體系”，這是下一階段產業發展和科技創新的重點方向。《報告》延續了2022年中央經濟工作會議提出的“產業政策要發展和安全并舉”“著力補強產業鏈薄弱環節”，同時強調“大力發展數字經濟”。

　　一是加強國家戰略科技力量，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰。2022年，我國研發經費投入達3.1萬億元，同比增長10.4%，自“十三五”以來連續7年保持兩位數增長。但據國家統計局報告顯示，和世界科技強國相比，中國的研發投入在規模、結構和效率方面仍然不足，對技術進口的依賴度較高。同時，我國知識產權使用費長期處于逆差，產品制造和研發高度依賴技術進口（圖2）。《報告》指出，“圍繞制造業重點產業鏈， 集中優質資源合力推進關鍵核心技術攻關”。區別于去年，本次《報告》特別指出“完善新型舉國體制，發揮好政府在關鍵核心技術攻關中的組織作用”，為推動關鍵領域創新、有效解決“卡脖子”問題進一步明確政策方向。

　　圖2：中國知識產權使用費長期處于貿易逆差

　　資料來源：世界銀行，平安證券，中國銀行研究院

　　二是加快布局前沿技術創新，搶占國際科技競爭“新賽道”。前沿技術是關系到國家未來經濟增長的重要領域，也是世界各國搶占的戰略制高點，近年來我國不斷加快布局前沿科技領域創新。在干細胞、腦科學等前沿方向取得重大原創成果，人工智能、移動通信、超級計算等前沿領域與世界先進水平同步。據《2022研究前沿熱度指數》[1]顯示，2022年全球11大學科領域的110個熱點前沿和55個新興前沿中，中國排名第一的前沿數為52個，占將近三分之一。《報告》指出，“加快前沿技術研發和應用推廣”，進一步明確未來科技創新工作重點方向。

　　三是強化重要能源資源支撐托底能力。當前，全球能源體系發生深刻變革，綠色低碳轉型深入推進，烏克蘭危機加速全球能源格局調整，能源地緣博弈等風險不斷加劇，能源資源安全穩定供應仍面臨諸多風險挑戰。只有系統提升能源資源安全和保障水平，才能更好保障經濟社會發展所需的能源資源持續、可靠和有效供給。《報告》指出，“加強重要能源、礦產資源國內勘探開發和增儲上產”，為關鍵能源供應保障作出部署。

　　四是強化物流體系保障，推動供應鏈提檔升級。現代物流是經濟的“經脈”，是延伸產業鏈、提升價值鏈、打造供應鏈的重要支撐。今年以來，經濟回暖勢頭開始出現，預計產業物流、居民消費和進出口物流需求將出現較快復蘇勢頭。在此背景下，《報告》指出，“完善現代物流體系”，有利于推動現代物流與先進制造業、商貿流通業、金融服務業的深度融合，促進產業鏈供應鏈韌性與安全水平持續提升。

　　五是大力發展數字經濟，培育經濟發展新動能。新一輪科技革命和產業變革下，數字化轉型成為大勢所趨。2022年，在經濟下行壓力加大的情況下，國內數字經濟規模提升至50萬億元左右，同比增長10%左右。數字經濟已成為支撐經濟增長的關鍵動能，據中國信息通信研究院預測，到2025年我國數字經濟規模超60萬億元。本次《報告》重點聚焦傳統產業和中小企業數字化轉型、平臺經濟發展兩方面。一是提出“加快傳統產業和中小企業數字化轉型”。傳統產業鏈條長、生產流程復雜，數字化轉型難度大且轉換成本高。同時，據中國電子技術標準化研究院數據，79%的中小企業仍處于數字化轉型升級的初步探索階段，12%的企業處于應用踐行階段，而達到深度應用階段的企業占比僅為9%。通過推動數字經濟賦能傳統產業、中小企業，有利于推動數字經濟和實體經濟深度融合推進數字中國建設。二是提出“支持平臺經濟發展”。2022年以來，國家多次部署支持和促進平臺經濟規范健康持續發展。本次《報告》延續此前中央經濟工作會議強調的“提升常態化監管水平”，標志著對于平臺企業以往存在的問題進行常態化治理，營造公平、透明、可預期的發展環境。

　　五、化風險：重點防范化解三類金融風險

　　防范化解重大風險是我國經濟工作的重點內容之一。《報告》強調了當前需重點關注的三類風險。

　　第一，完善金融監管，防止形成區域性、系統性金融風險。近年來，我國金融監管部門按照“穩定大局、統籌協調”的基本方針，對資產負債規模大的高風險企業集團進行“精準拆彈”；對中小金融機構、影子銀行、互聯網金融等諸多風險進行有效處置，取得了一系列成果。《報告》強調“深化金融體制改革，完善金融監管，壓實各方責任，防止形成區域性、系統性金融風險”。預計主要方向包括三個方面。一是關注重點機構風險處置化解工作，積極應對不良資產反彈。有序推進中小銀行、保險、信托機構改革化險，防止形成區域性、系統性風險。二是有序推進金融體制改革，加強和完善現代金融監管，依法將各類金融活動全部納入監管。近日，國務院機構改革方案公布，對金融監管機構進行了較大調整，未來金融監管部門之間、中央金融管理部門與地方政府之間的職責劃分將更加明確，統籌協調性將明顯提高。此外，2023年將積極推動《金融穩定法》盡快出臺，持續完善宏觀審慎監管框架，優化監管技術，豐富政策工具性，完善金融風險長效處置機制，防范金融體系的順周期波動。三是密切跟蹤分析國際經濟金融波動可能帶來的輸入性風險。當前國際形勢不確定性加大，金融重大風險呈現突發性、復雜性、外溢性、傳染性新特征。未來將加快建立動態應對預案，持續改進風險監測與預警體系。

　　第二，防范化解優質頭部房企風險，促進房地產業平穩發展。受監管政策趨嚴、居民預期轉弱等因素影響，近兩年來房地產市場持續低迷，不少龍頭房企先后出現流動性危機，上市房企資產負債率由2005年的59.98%上升至2021年的79.19%，前十大房企總負債規模占GDP比重達6%左右。《報告》強調“促進房地產市場平穩發展”，主要方向包括：一是助力優質房企化解風險。針對項目優質、需求穩定、但暫時出現流動性問題的房企，將繼續鼓勵金融機構在不觸碰監管紅線的情況下適度增大信貸支持力度，不盲目抽貸、斷貸。同時，繼續支持開發性政策性銀行提供“保交樓”專項借款，提供配套融資支持等滿足行業合理融資需求。值得注意的是，《報告》首次強調在助力優質房企”改善資產負債狀況”的同時要“防止無序擴張”，預計地產企業的跨區域經營、過度融資或將受到限制。二是持續推動房企轉型。當前我國房企普遍呈現高杠桿、重資產、快周轉的特征。未來將積極推動房企從物理空間建造者逐步轉變為不動產資產綜合管理方案提供者，形成負債率更低、財務安全性高、報表更輕的新發展模式。三是需求層面繼續強調“房住不炒”“因城施策”。未來，將加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。發揮住房公積金支持作用，支持剛性和改善性住房需求。解決好新市民、青年人等住房問題，擴大保障性租賃住房供給，規范發展長租房市場。因城施策用足用好政策工具箱，實施差別化住房信貸政策。

　　第三，防范化解地方政府債務風險。2020年以來，為緩解疫情造成的負面沖擊、切實助力穩增長，財政支出、減稅降費力度持續加大，地方政府財政收支矛盾突出，債務余額持續攀升。2022年地方政府杠桿率為29%，較2019年上升7.4個百分點。《報告》提出“防范化解地方政府債務風險”，延續了2022年《報告》中嚴格監管地方政府債務的基調。預計2023年化解地方政府債務風險的主要著力點包括以下兩個方面。一是優化債務期限結構，降低利息負擔。將鼓勵城投平臺與金融機構、國有企業、社會資本等合作，使用合適的金融工具通過借新還舊、展期等方式對債務進行置換，以市場化、法制化處置機制拆解存量債務風險。例如2022年下半年，貴州遵義、云南康旅等地將高利息的債務置換成低利息的貸款，將短期債務期限拉長，降低了利息負擔。二是加強監管和強化信息披露。持續規范融資管理，強化債務項目審核力度以及穿透式監管強度，嚴禁地方政府違法違規擔保和變相舉債，堅決遏制隱性債務增量，讓地方政府舉債規范、透明、有約束。

　　(本文作者介紹：中國銀行總行一級部門。研究領域涵蓋全球經濟、國際金融、宏觀經濟與政策、金融市場、銀行業發展等。)