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徐高VS趙建的辯論回顧：如何看待中國的債務(wù)問題
張明：關(guān)于債務(wù)辯論（趙建Vs徐高）的群內(nèi)討論
意見領(lǐng)袖 | 秦朔
這場(chǎng)地方債爭論所提出的問題的重要性，并不亞于當(dāng)年關(guān)于后發(fā)劣勢(shì)、產(chǎn)業(yè)政策的爭論。
歷史往往是在爭論中前進(jìn)的。
1978年5月開始的真理標(biāo)準(zhǔn)問題大討論，為十一屆三中全會(huì)的召開提供了思想先導(dǎo)。1981年5月到8月，《人民日?qǐng)?bào)》圍繞廣東肇慶農(nóng)民陳志雄承包魚塘的雇工問題的討論，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)專業(yè)戶經(jīng)營、農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
那些立足現(xiàn)實(shí)、不回避問題、致力于建設(shè)性求解的爭論，總是能夠幫助我們反思，并找到更好的道路。
進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界最引人矚目的兩次爭論，一次是楊小凱和林毅夫關(guān)于后發(fā)優(yōu)勢(shì)與后發(fā)劣勢(shì)的爭論，另一次是張維迎和林毅夫關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭論。
這兩次爭論的本質(zhì)，還是政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題?！笆故袌?chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，這是大政方針，而在國內(nèi)外形勢(shì)的變化中，如何將其具體化、常態(tài)化、制度化，還需要更多的探索和努力。
爭論的主題：如何看待和處理地方債
最近經(jīng)濟(jì)學(xué)界又有一場(chǎng)爭論，就是如何看待和處理地方債務(wù)的問題。
1月27日趙燕菁教授發(fā)文《債務(wù)是經(jīng)濟(jì)重啟的關(guān)鍵》，1月30日趙建研究員發(fā)文《重啟經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵并非債務(wù)，而是信用》。接著趙燕菁反饋《地方債，要不要救？怎么救？》，趙建再發(fā)文《中國不能再吸食債務(wù)鴉片，要重新激活市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)》。你來我往，各持理據(jù)。他們的爭論引起了更多經(jīng)濟(jì)學(xué)人的加入，正在形成漣漪。
近年來，網(wǎng)上充斥著很多簡單化、博流量、似是而非、發(fā)泄情緒的所謂爭論，而認(rèn)認(rèn)真真研究、反映和解決問題的爭論很少。徒嘆奈何！所以當(dāng)我看到趙燕菁和趙建的爭論，眼前一亮，心中一喜。
趙燕菁的核心觀點(diǎn)是，重啟經(jīng)濟(jì)千頭萬緒，綱舉目張，綱就是“債務(wù)”，而政策的目標(biāo)不應(yīng)是去債務(wù)，而是要“維持債務(wù)的價(jià)值，擴(kuò)張債務(wù)的規(guī)模”。因?yàn)榈胤絺饕糜诮ㄔO(shè)不收費(fèi)的公共產(chǎn)品（公園、學(xué)校、道路等），“不收費(fèi)”并不意味著這些資產(chǎn)沒有收益，體現(xiàn)為當(dāng)?shù)囟愂盏脑黾?，而稅收很多是央地共享，甚至異地共享的；公共設(shè)施（如學(xué)校、地鐵）也會(huì)帶來土地價(jià)值上升，地方政府通過“賣地”兌現(xiàn)自己的信用。基于對(duì)地方債的這種理解，他認(rèn)為中央政府救助地方政府不僅是應(yīng)該的，而且是必要的。
趙燕菁同時(shí)提出，主動(dòng)捅破信用泡沫不是去杠桿的好辦法，“在某種意義上，捅破泡沫比任由泡沫自己破裂更不可取”。他還把債務(wù)問題放在中美競(jìng)爭的視野下，提出“就兩個(gè)相互競(jìng)爭國家的資產(chǎn)負(fù)債表而言，誰能堅(jiān)持到最后，就看誰的信用能堅(jiān)持得更久。這也就是為什么美國也知道它的債務(wù)不可持續(xù)，股市不能漲上天，但卻想盡各種辦法維持泡沫不破滅的原因”。
趙建的核心觀點(diǎn)則是：債務(wù)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中是非常有效的手段，但一定要小心，不能隨便搞“直升機(jī)撒錢”。不是建立在信用基礎(chǔ)上的債務(wù)，到頭來一定是一地雞毛。依靠這樣的債務(wù)來重啟經(jīng)濟(jì)，不過是危機(jī)的加價(jià)遞延。一些地方政府的債務(wù)，是在濫用上一級(jí)政府的信用。如果地方政府要從中央和上一級(jí)政府要錢可以，那就必須拿出一套嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律和精兵簡政的方案來換，“這是資金置換改革，誰不改革就不給誰錢。否則給再多的資金也是泥牛入海，債務(wù)只能靠更多的債務(wù)來維系”。
趙建認(rèn)為，解決地方債問題的當(dāng)務(wù)之急是兩條路，一是在資產(chǎn)端，穩(wěn)住房地產(chǎn)；二是在負(fù)債端，穩(wěn)住存量，管住增量，堅(jiān)決制止地方亂舉隱性債務(wù)，發(fā)行專項(xiàng)國債和省級(jí)地方債來?；鶎庸べY和運(yùn)營費(fèi)用。同時(shí)休養(yǎng)生息，尊重市場(chǎng)，構(gòu)建法治體系，培養(yǎng)企業(yè)家精神，提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的免疫力，然后慢慢消化地方債務(wù)等過去的深層次問題和矛盾。
我一直在關(guān)注這場(chǎng)爭論，和兩位學(xué)者也都有聯(lián)系。2013年我還在《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》工作時(shí)，就編發(fā)過趙燕菁的《重新研判“土地財(cái)政”》一文。他鮮明提出，是“土地財(cái)政”讓中國完成了原始積累，和平崛起。因?yàn)楣I(yè)化和城市化的啟動(dòng)，必須跨越原始資本的臨界門檻，一旦原始資本（基礎(chǔ)設(shè)施）積累完成，就會(huì)帶來持續(xù)稅收。這些稅收可以再抵押，再投資，自我循環(huán)，加速積累。中國土地財(cái)政的本質(zhì)是土地融資，由于這種融資，使中國高效地獲得了原始積累所必需的“初始信用”，而不是像早期資本主義國家一樣借由外部征服。他的這些觀點(diǎn)，在當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界比較多地批評(píng)“土地財(cái)政”的背景下是少數(shù)派，但他堅(jiān)持自己的立場(chǎng)，直到今天。
趙建則提出，地方債務(wù)問題在房地產(chǎn)上行周期不算嚴(yán)重，因?yàn)榈胤秸纬闪恕胺績r(jià)上漲—土地轉(zhuǎn)讓金增加—信用能力增強(qiáng)—發(fā)債增加—基礎(chǔ)設(shè)施投資增加—公共服務(wù)提升—房價(jià)上漲”的正向循環(huán)。但這個(gè)循環(huán)無法永遠(yuǎn)運(yùn)行下去，高企的房價(jià)泡沫正在擠出實(shí)體經(jīng)濟(jì)，制造更大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并帶來社會(huì)越來越大的不滿。
趙燕菁擔(dān)任過廈門市規(guī)劃局長，趙建在青島銀行、平安銀行做過數(shù)年研究，他們都了解實(shí)務(wù)，接地氣。
在我看來，這場(chǎng)爭論所提出的問題的重要性，并不亞于當(dāng)年關(guān)于后發(fā)劣勢(shì)、產(chǎn)業(yè)政策的爭論，只不過爭論方?jīng)]有楊小凱、林毅夫、張維迎名氣大，也沒有像北大國發(fā)院那樣的發(fā)言平臺(tái)。他們主要是在微信公眾號(hào)等自媒體發(fā)聲，所以沒有那么大影響。但這種心憂天下的情懷和堅(jiān)持己見的獨(dú)立，值得肯定和尊敬。
政府?dāng)U張的約束條件
我在《發(fā)令槍已經(jīng)響起——開年經(jīng)濟(jì)觀察》一文中已經(jīng)提到這場(chǎng)爭論。最近和政府官員、企業(yè)高管、財(cái)政領(lǐng)域?qū)＜业冉涣鳎Y(jié)合平時(shí)調(diào)研，有一些新的想法。主要觀點(diǎn)是，地方政府也有高質(zhì)量發(fā)展的問題，而高質(zhì)量發(fā)展的前提是清醒地看待債務(wù)擴(kuò)張的約束條件的變化。
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的作用主要是宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、保護(hù)環(huán)境。在實(shí)際運(yùn)行中，地方政府也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接推手，不僅通過制定政策、調(diào)配資源、改善環(huán)境，招商引資，也通過國資國企直接“下場(chǎng)”。雖然學(xué)界一直呼吁“政府應(yīng)該從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府”，減少微觀干預(yù)，但政府一手抓發(fā)展、一手抓服務(wù)可能就是中國特色，還會(huì)延續(xù)很久。
本文不討論發(fā)展型政府、“地方錦標(biāo)賽”的利與弊，而是想指出，任何發(fā)展都有其約束條件，比如一個(gè)地方缺少水資源，就不應(yīng)發(fā)展耗水型工業(yè)。我認(rèn)為今天的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，遇到了一些新的約束條件，是我們?cè)诖侔l(fā)展時(shí)必須正視的。
一是整個(gè)經(jīng)濟(jì)增速放緩，從增量為主轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪繛橹鳌?/font>
地方之間爭先恐后抓產(chǎn)業(yè)，搶項(xiàng)目，這是中國經(jīng)濟(jì)的常態(tài)。優(yōu)點(diǎn)是活力很強(qiáng)，缺點(diǎn)是低水平重復(fù)建設(shè)。在經(jīng)濟(jì)高速、中高速增長時(shí)，由于增量很大，大多數(shù)行業(yè)有較大容納空間，這時(shí)即使各地有一些重復(fù)建設(shè)，也能消化得七七八八，或者靠時(shí)間總能消化。而現(xiàn)在，受內(nèi)外部多種因素影響，經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)下了一個(gè)臺(tái)階，很多行業(yè)從數(shù)量角度看不再增長或微弱增長，進(jìn)入存量經(jīng)濟(jì)。這時(shí)，地方政府再大干快上同質(zhì)化的項(xiàng)目，很快就會(huì)遭遇需求瓶頸。在存量經(jīng)濟(jì)條件下，越負(fù)債，越投資，最終風(fēng)險(xiǎn)也越大。
二是作為地方融資重要基礎(chǔ)的土地的價(jià)值，不再像過去那樣一路高歌，有些地方已經(jīng)遇到了天花板。
趙燕菁在2013年《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》發(fā)表的文章中也提出過，“土地財(cái)政”雖給中國經(jīng)濟(jì)帶來諸多好處，但也引發(fā)了許多問題。這些問題不解決好，很可能會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來巨大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)時(shí)他寫道，不動(dòng)產(chǎn)為信用基礎(chǔ)的融資模式，會(huì)超出實(shí)際需求制造大量只有信用價(jià)值卻沒有真實(shí)消費(fèi)需求的“鬼樓”甚至“鬼城”，為了生產(chǎn)這些信用，需要占用大量土地，消耗掉本應(yīng)用于其他發(fā)展項(xiàng)目的寶貴資源。資本市場(chǎng)就像水庫，可以極大地提高水資源的配置效率，灌溉更多的農(nóng)田。但是，如果水庫的規(guī)模過大并因此而淹沒了真正帶來產(chǎn)出的農(nóng)田，水庫就會(huì)變?yōu)橐豁?xiàng)負(fù)資產(chǎn)。
所以說，趙教授對(duì)土地財(cái)政的負(fù)效應(yīng)是有清醒認(rèn)識(shí)的，只是他一直認(rèn)為，“土地財(cái)政是一把雙刃劍，它既為城市化提供了動(dòng)力，也為城市化積累了風(fēng)險(xiǎn)。放棄是一個(gè)容易的選擇，但找到替代卻絕非易事……在我們找到一個(gè)更好的替代模式之前，我們不能輕言放棄”。
三是人口流動(dòng)的影響，一些地方人口不斷增長，另一些地方人口不斷減少，造成了政府服務(wù)規(guī)模的增減變化。
比如，一些地方人口不斷流出，長期流出，如果政府還要追求“大有作為”，投資上項(xiàng)目，包括打造公園、學(xué)校這樣的公共品，到底有沒有真實(shí)需求？在自身財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法支持的情況下硬要繼續(xù)擴(kuò)張，只能依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和不斷舉債，且很難看到能夠還債的那一天。
在以上這樣的約束條件不斷增多的情況下，地方政府應(yīng)該重新審視過去的發(fā)展路徑和習(xí)慣的行為模式，對(duì)投入產(chǎn)出進(jìn)行科學(xué)合理的分析。沒有想清楚的時(shí)候，寧可不動(dòng)也不要盲動(dòng)，因?yàn)閯?dòng)起來的消耗遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過不動(dòng)的消耗。
站在地方立場(chǎng)，這當(dāng)然很難，因?yàn)樾袆?dòng)才見政績，政績才易升遷，縱然今后有問題，也是后任的問題了。但問題的關(guān)鍵在于，我們到底是要選擇可持續(xù)、高質(zhì)量、因地制宜、體現(xiàn)差異化的行動(dòng)？還是選擇“來時(shí)一陣風(fēng)、走后一片坑”的行動(dòng)？
我國憲法第27條規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則。歷屆政府都強(qiáng)調(diào)精兵簡政，“過苦日子”，但總是壓一陣又長回來，甚至更大。一個(gè)重要原因就是對(duì)于發(fā)展的約束條件的變化缺乏清醒認(rèn)識(shí)，還是唯GDP論英雄，習(xí)慣擴(kuò)張型、發(fā)展型之路，而不考慮代價(jià)和效益，等等。
從產(chǎn)業(yè)角度看，中國很多行業(yè)的集中度都在增加，強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者恒弱，甚至離場(chǎng)。雖然我們不能簡單地把政府比作企業(yè)，因?yàn)槠髽I(yè)可以破產(chǎn)，而政府是要一直運(yùn)作的。但確實(shí)要提醒地方政府，上什么項(xiàng)目，要放在全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的角度，要考慮市場(chǎng)能不能容納那么多項(xiàng)目，自己熱衷上的項(xiàng)目最后能不能活下來。否則，最后就是債務(wù)總清算。
我并不認(rèn)同把地方債比作鴉片的觀點(diǎn)，因?yàn)榈胤絺堑胤骄S持與發(fā)展的真實(shí)動(dòng)力，但如果約束條件變了，需求不足了，就應(yīng)該考慮精益發(fā)展甚至減量發(fā)展，揚(yáng)棄“只有擴(kuò)張才是發(fā)展”的舊思維。如果擴(kuò)張的結(jié)果是更大的包袱，怎能一直循環(huán)下去呢？
以上談了約束條件。其實(shí)我們也有促進(jìn)精兵簡政的有利條件，比如數(shù)字化。通過數(shù)字化可以降本增效，替代部分人力。這方面有很大潛力。例如，我經(jīng)常在城市的黃金地段看到某某系統(tǒng)“干部培訓(xùn)中心”這樣的機(jī)構(gòu)，占地很大，使用率很低。為什么不采用數(shù)字化方式培訓(xùn)呢？這樣線下資產(chǎn)就可以社會(huì)化，讓有創(chuàng)造力和專業(yè)性的市場(chǎng)主體去經(jīng)營，去創(chuàng)造新需求，資產(chǎn)不就盤活了嗎？
需要的是高質(zhì)量發(fā)展的錦標(biāo)賽
圍繞如何化解債務(wù)難題，我也聽取和搜集了一些有見地的意見和建議。
一位在上海市屬大型國企負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)的高管說，解決政府負(fù)債，靠節(jié)支更靠增收。全國國有企業(yè)2021年資產(chǎn)總額308.3萬億元，2022年利潤總額43148.2億元，按平均20%扣除企業(yè)所得稅，凈利潤3.4萬億元，即總資產(chǎn)回報(bào)率在1.1%左右。以平均65%的資產(chǎn)負(fù)債率來計(jì)算，國有企業(yè)的凈資產(chǎn)回報(bào)率只有3.2%。如此巨量的國有資產(chǎn)，如果通過市場(chǎng)化改革提高其運(yùn)營質(zhì)量，總資產(chǎn)收益率提高1個(gè)百分點(diǎn)就有3萬億元的收益，如果能上繳國資收益，就能成為財(cái)政收入的支柱之一。
中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員劉尚希在第十九屆中國改革論壇上發(fā)言指出，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出財(cái)政政策要加力提效，“加力”取決于政府，而“提效”不是政府說就能真正實(shí)現(xiàn)的，如果市場(chǎng)主體對(duì)政府的政策刺激信號(hào)比較遲鈍，刺激政策效果就會(huì)大打折扣。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的核心問題還是預(yù)期轉(zhuǎn)弱，沒有實(shí)現(xiàn)根本扭轉(zhuǎn)。民營企業(yè)投資的占比原來超過60%，現(xiàn)在下滑到55%。如果這種趨勢(shì)繼續(xù)下去，無論財(cái)政貨幣政策再怎么刺激，政府力量和市場(chǎng)力量都難以形成合力，甚至出現(xiàn)更大的風(fēng)險(xiǎn)。
“更大的風(fēng)險(xiǎn)在哪兒？市場(chǎng)預(yù)期沒有轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)的積極性沒有起來，投資意愿不強(qiáng)，再加上社會(huì)消費(fèi)意愿比較弱，這種情況下依靠政府發(fā)力，用財(cái)政貨幣政策去刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，有可能導(dǎo)致政府這只有形的手，更多地去替代市場(chǎng)這只無形的手。只有政府發(fā)揮更大作用，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。這里隱藏著一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，就是市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用可能削弱。政府加力配置資源，就有可能發(fā)生資源的配置效率下降，使用效率下降，這樣就可能導(dǎo)致越是刺激經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)越難以提振，有可能陷入這樣一種循環(huán)。”
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公管學(xué)院的一位教授指出，財(cái)政赤字、專項(xiàng)債、特別國債，都是借錢，關(guān)鍵是怎么花好?！拔腋雨P(guān)注借來的錢花到哪里去了，準(zhǔn)備怎么還。從整個(gè)社會(huì)來講，要提高花錢的效率，最好的辦法是減少‘為別人花別人的錢’的規(guī)模。在規(guī)模既定的情況下，要提高效率，唯有加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督管理，一是確保錢花的有必要，二是花的結(jié)果要公開透明，三是要防止‘為別人花別人的錢’轉(zhuǎn)變成‘為自己花別人的錢’，即貪污腐敗?！?/p>
一位曾在區(qū)級(jí)財(cái)稅部門工作的朋友說，目前“地產(chǎn)+基建”的增長模式空間已經(jīng)不大，老百姓也不會(huì)因?yàn)槎嘈抟粭l路就增加消費(fèi)，中國的基建是世界領(lǐng)先，但醫(yī)療、教育、社保等服務(wù)領(lǐng)域的短板還比較多，應(yīng)該多在這方面發(fā)力。且政府投資擠出效應(yīng)明顯，應(yīng)該更多依靠社會(huì)的活力。
廣東省第十三屆人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)咨詢專家林志云說，從宏觀來看，運(yùn)用國家信用發(fā)行專項(xiàng)債和一般債，要“全國一盤棋”，必須控制總規(guī)模，債務(wù)要公開透明。各省市發(fā)債要有嚴(yán)格約束，而且以有效投資為前提，通過績效評(píng)估來監(jiān)督。從微觀來看，如何促進(jìn)居民的消費(fèi)需求和企業(yè)的投資需求十分關(guān)鍵，要避免個(gè)人和企業(yè)忙于修復(fù)自己的資產(chǎn)負(fù)債表。盡管從個(gè)體來看，及時(shí)修復(fù)負(fù)債表是正確的，但如果每個(gè)個(gè)體都這樣做，整個(gè)經(jīng)濟(jì)容易走向相反的方向。而從長遠(yuǎn)看，一定要建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度，中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)要匹配，同時(shí)以績效為中心，避免寶貴的財(cái)政資源在運(yùn)用過程中的浪費(fèi)和無謂漏出。
我們需要政府有為，這種有為要反映到高質(zhì)量發(fā)展的錦標(biāo)賽中，而不應(yīng)是唯GDP的錦標(biāo)賽。
由關(guān)注一場(chǎng)地方債的爭論開始，我最后想到的是：
(本文作者介紹：商業(yè)文明聯(lián)盟創(chuàng)始人、秦朔朋友圈發(fā)起人、原《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》總編輯。)
責(zé)任編輯：李琳琳
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