意見領袖 | 連平

　　2020至2021年，美國聯邦政府債務占GDP比例連續兩年超過130%，2021年底達到133.6%，超過二次世界大戰后歷史峰值。

　　2020年以來，為了應對新冠疫情對經濟造成的沖擊，美歐主要經濟體均采取了以大規模財政刺激和超寬松貨幣為核心的紓困政策，在較短時間內推動了企業生產復蘇和居民消費修復，從而推動經濟實現較快回升。盡管都以大規模刺激為核心，但美歐的紓困政策仍各有側重，對生產和消費恢復所產生的影響也各不相同。本文旨在通過對美歐等國的紓困政策進行梳理，并結合我國的實際情況和現有紓困政策，探索疫情下促進內需更好恢復的新路徑。

　　美歐紓困政策各有側重

　　新冠疫情暴發以來美歐多國推出的紓困政策根據本國的實際情況出現不同的側重。由于消費占GDP比重接近八成，美國紓困機制較多是圍繞如何快速提振消費需求來設計；歷來重視就業的傳統使得歐洲紓困機制以“保就業”來開展。在疫情初期，一系列政策確實起到了保主體、保就業和促消費的效果，推動經濟迅速恢復。然而隨著疫情成為常態化，一些政策也暴露出不少問題，對經濟的持續穩定發展產生了不可忽視的負面影響。

　　1．美國紓困政策注重保障收入。

　　為了應對疫情對消費帶來的巨大沖擊，居民家庭部門和中小微企業成為美國政府的主要施救對象。自疫情發生以來，美國已連續推出了六輪救助計劃。其中，有五輪的側重點集中在對居民家庭部門的救助和對中小微企業的紓困上，通過保收入的方式來促進消費的恢復，從而推動經濟的復蘇。美國對于居民家庭部門的疫情補貼政策主要是直接向符合條件的居民發放現金，每輪補貼標準不同，目前是按照《新冠紓困法案》的標準來執行。截至今年9月，美國已共計發放了三輪8次的救助金。疫情雖造成失業率一度升至10%以上，但通過及時發放補貼和寬限房貸等方式，使得居民收入同比增速也上升至10%以上。盡管受到疫情沖擊，美國卻并沒有出現次貸危機和歐債危機時期居民可支配收入大幅下降導致嚴重影響消費復蘇的情況。

　　通過保市場主體來保障就業的基本穩定，有助于防止經濟陷入因企業破產裁員造成失業率上升和收入下降導致消費下滑的負向循環。疫情暴發后，美國政府推出了針對小型企業的“薪資保障計劃”（PPP）。凡是符合規模在500人以下的小企業或個體工商戶可向金融機構無抵押申請低息貸款，由美國小企業管理局提供100%擔保。美聯儲協同推出了薪資保障計劃便利工具（PPPLF）為貸款機構提供流動性支持，提高了計劃實施的有效性。從實際效果來看，PPP計劃基本實現了保市場主體和保就業的雙重中間目標，最終有助于保障收入。

　　擴張性的財政政策在短期內對于保收入起到了促進作用，拉動消費快速走出深度衰退并超過疫情前的水平。自2020年3月疫情全面暴發后，美國居民消費增速迅速轉負。但隨著疫情補貼的發放和PPP計劃的實施，居民收入得到有效補充，就業得到較好保障，消費開始快速恢復。2021年美國GDP增長5.7%，其中消費拉動3個百分點。從短期看，美國通過保障收入側重提振需求端的紓困政策取得了一定的效果。

　　2．歐洲紓困政策側重保障就業。

　　與美國主要通過保障收入來推動經濟恢復的模式不同，歐洲認為經濟復蘇不能單純依靠“輸血”來提振內需，而是應該將相關財政擴張政策與穩就業和產業結構轉型相結合。為此，中小微企業和個體經營者成為主要施救對象。在歐盟的緊急援助計劃中，相當部分財政資金是給予企業的“就業補助”，即補助企業在疫情期間開工不足的情況下仍向員工發放部分薪水，以此保住就業崗位。

　　2020年7月，歐洲理事會推出的7500億歐元“復蘇基金”中就包括建立臨時性的所謂“緊急狀態下緩解失業風險緊急援助”工具（SURE），向歐元區國家提供1000億歐元優惠貸款，用于保障就業。其中既包括以政府注資的形式向受到嚴重沖擊的行業提供直接援助，也包括對受困企業和個人直接發放補貼。

　　為了配合財政政策，歐盟委員會運用預算資金為企業尤其是小微型企業提供擔保。例如歐央行新設并下調TLTRO Ⅲ利率25個BP，專項用于鼓勵銀行增加對中小微企業和個體經營者信貸供給的同時降低融資成本。德國政府對受困企業50萬歐元以下貸款的擔保比例高達100%。與美國不同的是，歐盟不直接為企業擔負本金和利息，也沒有對企業進行稅收減免，而是采取延遲繳納方案。歐洲大多數經濟體推出了通過政府貸款擔保形式的企業貸款公共擔保措施，以支持和鼓勵銀行繼續發放貸款幫助小型企業。

　　盡管已經脫歐，英國的紓困政策和歐盟仍有很多相似之處，通過財政擴張和大規模減稅降費等手段來幫扶就業。2021年3月英國財政部將與新冠疫情有關的財政支持規模擴大至3440億英鎊。英國在疫情期間推出了就業保障計劃，為全國所有因為疫情而不能工作的人支付80%的薪水，最高不超過每月2500英鎊。該計劃起到了保就業的效果，英國失業率在疫情嚴重期間并未出現大幅攀升。針對不同規模的企業推出了CBILS等三項貸款擔保計劃，由政府提供80%至100%的貸款擔保，鼓勵銀行向實體企業貸款，三項擔保計劃總獲批貸款金額達到793億英鎊，相當于英國四分之一的企業都獲得了貸款。

　　3．大規模刺激政策存在弊病。

　　盡管美歐一系列大規模紓困政策的確在疫情暴發之初的較短時間內起到了拉動經濟恢復的作用，但隨著疫情逐漸成為常態化，“寬財政和松貨幣”的紓困政策也促成了新的問題并透支了相關能力。

　　由于刺激過度加劇了需求過熱，疊加疫情持續不斷和俄烏沖突帶來的供給側沖擊，釀成了當前美歐的高通脹局面，經濟衰退的跡象開始顯現。通脹高企導致能源、食品和住房等價格飆升，嚴重擠壓了美國人的日常生活。今年以來，歐元區消費者生活成本激增，實際購買力下降，消費意愿減弱。同時成本激增波及生產領域，導致工業產出下降，部分能源密集型企業停產。盡管在疫情暴發初期，美歐保就業和保收入的政策取得了實效，但隨著通脹的高企，前期的成果正在被侵蝕，保就業和保收入的急迫要求再次擺在歐美政府面前。

　　美歐政府債臺高筑和支出負擔加重，擠壓了未來繼續實施宏觀政策調控經濟的空間。美國財政潛在的債務風險和未來的財政負擔可能加重。2020至2021年，美國聯邦政府債務占GDP比例連續兩年超過130%，2021年底達到133.6%，超過二次世界大戰后歷史峰值。美國政府長期依賴高赤字運行的政府背負了沉重的債務負擔，隨著加息大幅推進，償債付息壓力也會隨之增大。在俄烏沖突局勢持續膠著下，高通脹和能源短缺等問題難以解決，導致歐盟經濟復蘇嚴重受挫，進一步加大了部分成員國的財政支出壓力。歐盟和歐元區政府債務占GDP比例也連續兩年處于歷史高位。隨著歐洲央行進入激進加息和縮表模式，將使部分國家外債清償壓力進一步凸顯。據權威機構預測，世界經濟正在走向衰退，2023年發達國家可能出現大面積的負增長。屆時美歐政府將面臨新的保就業保收入的強烈需求，而高杠桿率、高債務水平和巨大的還本付息壓力必將導致美歐政府的紓困能力大幅削弱。

　　中國紓困政策側重流動性支持和供給端改善

　　盡管中國政府也將保市場主體和保就業作為恢復經濟的重點，但由于出臺的政策側重于通過增加企業杠桿（流動性）來改善生產供給端以及拉動投資來穩定經濟，針對需求端和收入端的支持力度和直接程度相對較小。這與中國行之有效的防疫政策很快將疫情控制住亦有密切關系。

　　2020年新冠疫情暴發之初對我國經濟和市場主體造成了十分嚴重的沖擊，當年一季度GDP出現了自改革開放以來的首次衰退。為了及時應對疫情帶來的沖擊，政府從我國的實際情況出發，出臺了多項行之有效的政策，為當年經濟最終實現正增長奠定了堅實基礎。一是擴大固定資產投資規模。二是出臺多項減稅降費政策支持企業復工復產。三是強化對疫情防控重點保障企業金融支持。四是多措并舉保障市場主體。此外，放寬中小微企業享受失業保險穩崗返還政策的條件及返還比例，通過減免、緩繳社保費等方式，支持開展援企穩崗和擴大就業工作。

　　自2022年3月中下旬以來，全國疫情再度出現較大反彈。政府密集部署出臺了一系列助企紓困政策，對遭受疫情嚴重沖擊的行業、中小微企業和個體工商戶實施一攬子幫扶。此輪紓困政策更加強調定向支持和精準滴灌。推出的財政增量政策包括加快留抵退稅進度，擴大適用范圍，增加退稅1400多億元，全年退減稅2.64萬億元，整體力度超過2020年；擴大緩繳社保費用的行業范圍以及提高企業失業保險穩崗返還比例等，幫助市場主體改善現金流。貨幣政策在總量層面小幅調整，結構性貨幣工具則不斷推陳出新，定向支持實體經濟的重點環節和薄弱領域。主要包括普惠小微貸款支持工具額度和支持比例增加一倍以及新增8000億元政策性銀行信貸額度等。

　　紓困政策在需求端具有發力空間

　　盡管以大規模財政刺激和超寬松貨幣為核心的紓困政策存在容易造成通貨膨脹、債務負擔和杠桿率提升較快等問題，但美歐紓困政策仍有四個方面值得重視和借鑒。一是政策較為兼顧對流動性和償付能力、供給端和需求端的雙向支持；二是對收入端和居民部門的扶持力度較大；三是企業貸款機制更為精準靈活；四是比較重視財政貨幣政策的協同配合。縱觀中國這三年的紓困政策可以發現三個特點，政策以支持流動性為主，支持償付能力的相對較少；政策側重供給端改善，對需求端的提振力度相對較小；紓困對象圍繞市場主體中的企業展開，較少直接針對居民部門。在金融方面，靈活還貸和低成本貸款等流動性政策可以緩解一時的壓力，但對市場主體來說，負債仍是未來需要償還的。只有企業部門和居民部門的償付能力能得到較好保障，需求才會隨之提升。2011年至2019年，我國最終消費支出對于GDP的貢獻率保持在55%~69%的區間內，且貢獻率都大于資本形成，這表明中國內需增長和經濟增長方式已逐漸向以消費為主要拉動力的路徑上轉變。因此應當在結合自身國情的基礎上，借鑒相關國際經驗，針對居民部門、收入端和需求端，探索更多支持償付能力和提振需求的政策。

　　1．政府可以通過承擔部分人力成本助力“穩就業”和“保收入”。

　　從國際經驗來看，一類是通過貨幣借貸工具來幫助市場主體降低貸款融資成本，緩解短期流動性壓力。另一類是，財政政策重點解決中期的償付能力問題，為市場主體提供財政補貼。如英國就業保障計劃，為部分企業支付80%的工資，直接作用于就業端，幫助市場主體擔負人工成本。美國的薪資保障計劃則將貸款使用條件與穩定就業掛鉤。中國盡管也有類似穩崗補貼制度，但力度相對較小，且難以直達員工實體，在直達就業過程中往往被打上折扣。對于遭受疫情沖擊較為嚴重的企業，可考慮出臺臨時性的員工工資補貼政策，由財政資金來承擔員工在特定時期內（如三個月或六個月）的部分比例工資及五險一金的支出，針對性和實質性地減輕企業負擔。同時還可以臨時性提高最低工資和失業保障金標準，超過原有標準的部分由財政資金支付。

　　2．從制度層面推動個人貸款寬限合理化。

　　目前，我國對于企業部門相關稅收和貸款的緩交政策執行得比較到位，但對于居民部門貸款寬限缺少有力的政策支持。事實上，居民部門房貸、房租、車貸和各類消費貸款規模并不小，且絕大部分銀行等機構幾乎很少給予寬限。美國在疫情期間，允許居民符合條件的房貸最長可延遲6個月還款。中國不少居民在疫情期間收入受到較大影響，但還不得不按時還款。應做出相關制度性安排，要求銀行對于符合條件的個人貸款寬限申請給予支持并嚴格執行，其中必須包括即使擁有償還能力但依然想寬限的群體。這類政策還可以延伸到房租寬限貸款。雖然約束房東寬限房租難度較大，但可出臺相應政策讓房東將寬限房租的權利讓渡給銀行，并由銀行先預支房東幾個月的房租，再由租客幾個月后將房租以免息或者低息的形式歸還給銀行。

　　3．加大居民消費需求提振的支持力度。

　　考慮到基本國情，像美歐那樣直接向居民發放現金補貼的做法并不現實。但發放消費券仍是較為實際的做法。消費券的發放范圍可進一步擴大，且發放方式可以更為多樣化。建議按照不同群體的個性化需求和收入彈性，多批次、常態化進行發放，并考慮引入一定的消費退稅措施。對于企業員工，可通過各地工會組織，以公司日常福利的形式發放，并設置使用范圍和時間。對于失業、待業、退休以及自由職業群體，可在所屬居委或街道設置領取點。同時針對部分特定大件耐用商品（如汽車和家電），相比消費券，各類力度較大的補貼和降價可能對于需求的激發效果會更好。

　　4．引入財政貼息政策，降低首套房貸款利率。

　　建議引導商業銀行進一步提供穩定的居民住房信貸支持，下調居民首套房房貸利率100~150個基點，即全國首套房平均利率從當前4.25%附近降至3.25%~2.75%，以刺激住房剛需的釋放。為減輕和消除商業銀行息差收窄的壓力，激勵商業銀行積極投資信貸，可引入財政貼息政策，對調降的利息給予財政補貼，實施期限可暫為1年。

　　本文原發于《第一財經》

　　(本文作者介紹：植信投資首席經濟學家兼研究院院長、華東師范大學經濟與管理學部名譽主任、博士、教授、博士生導師、享受國務院政府特殊津貼。)